Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie wydania zaświadczenia

Wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie wydania zaświadczenia

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Chociaż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezczynności, to w literaturze przedmiotu i piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob. P. Gołaszewski, Bezczynność organu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawnoprocesowe), PS 2009, nr 6, s. 81, wraz z powołaną tam literaturą przedmiotu). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela kwietniowa) zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest dopuszczalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Procedura przedstawia tryb wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania zaświadczenia. Odnosi się ona do postępowań sądowych wszczętych pod dniu 14 sierpnia 2015 r. Uwzględnia zmiany wynikające z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej: ustawa o zmianie Kpa.

1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela kwietniowa) zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wynikające z powyższych przepisów ujęcie bezczynności pozwala przyjąć, że w stanie prawnym ukształtowanym nowelą kwietniową podstawę do zaskarżenia bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W przepisie tym jest bowiem mowa nie tylko o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków podjętych w ramach postępowania administracyjnego, ale także tych spośród nich, które zostały podjęte w ramach postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia mieści się w tej ostatniej grupie postępowań.

2. Pojęcie bezczynności, użyte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie ma swojej normatywnej definicji, co jest przedmiotem krytyki w doktrynie (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2011, s. 107; K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sam. Teryt. 2004, nr 4, s. 36–37).

3. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Bezczynność organu objęta kognicją sądów administracyjnych dotyczy także sytuacji, gdy organ odmawia wydania aktu lub podjęcia czynności mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, albowiem taki stan skutkuje nierozpoznaniem sprawy w terminie (por. T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu…, s. 109; K. Klonowski, Bezczynność organu…, s. 29–30; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 38; szerzej na temat bezczynności organu administracji publicznej zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011).

4. Stan bezczynności organu w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej powstaje z chwilą upływu przewidzianego prawem terminu do jej załatwienia, stąd w piśmiennictwie został zgłoszony postulat posługiwania się zwrotem „nieterminowość załatwienia sprawy”, w miejsce pojęcia „bezczynności”, jako określeniem bardziej adekwatnym pod względem semantycznym (zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Testy. Kazusy, Warszawa 2008, s. 244 i n.).

5. Bezczynności organu nie należy, co do zasady, utożsamiać z jego milczeniem. Milczenie organu należy bowiem traktować jako pojęcie o charakterze materialnoprawnym, które wskazuje sposób, w jaki organ może załatwić określoną sprawę (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Sam. Teryt. 2003, nr 12, s. 41; zob. też A. Kubiak, O fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia raz jeszcze, PiP 2010, z. 5, s. 100 i n.; A. Kubiak, Fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia w prawie administracyjnym, PiP 2009, z. 11, s. 32 i n.). Milczenie organu może stanowić zatem formę zajęcia stanowiska w sprawie wywołującą skutek materialnoprawny.

6. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tryb zaskarżania tych czynności został określony w art. 219 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (identyczne brzmienie ma art. 306c o.p.). W konsekwencji należy przyjąć, że zażalenie przysługuje tylko i wyłącznie na rozstrzygnięcie odmowne w przedmiocie wydania zaświadczenia. W przypadku bezczynności przepis ten nie ma zastosowania. Ponieważ zaświadczenie nie jest sprawą administracyjną bezczynność w jego wydaniu nie może być skarżona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Ponaglenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa stanowi środek zaskarżenia, który przysługuje w przypadku bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z powyższym na bezczynność w wydawaniu zaświadczeń nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.

1. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację skargową, a więc uprawnienie do wniesienia skargi, ma m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny (szerzej na temat legitymacji skargowej zob.: W. Chrościelewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 77 i n.; Sz. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2012, nr 5, s. 64 i n.). Prawo do wniesienia skargi przysługuje zatem osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

2. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma prawna należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, op. cit., s. 267).

3. Z przepisów p.p.s.a. nie wynika obowiązek sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika (tzw. przymus adwokacko-radcowski). Może być ona zatem sporządzona samodzielnie przez podmiot posiadający legitymację skargową.

4. Skarga do WSA na bezczynność musi odpowiadać wymaganiom stawianym wszystkim pismom w postępowaniu sądowym (art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a.

Na podstawie ww. przepisów należy przyjąć, że skarga na bezczynność powinna zawierać: 1) oznaczenie, że wnoszone pismo stanowi skargę; 2) oznaczenie sądu, do którego jest skierowana skarga; 3) oznaczenie strony z imienia i nazwiska lub nazwy; 4) oznaczenie adresu zamieszkania, a w razie jego braku adresu do doręczeń, lub siedziby strony; 5) oznaczenie przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników i ich adresów; 6) oznaczenie przedmiotu skargi; 7) oznaczenie organu, którego bezczynności dotyczy skarga; 8) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; 9) wymienienie składanych załączników; 10) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.

Do skargi należy dołączyć jej odpis oraz odpisy składanych załączników oraz pełnomocnictwo, jeżeli wnosi ją pełnomocnik, który w danej sprawie wcześniej nie złożył pełnomocnictwa (zob. odpowiednio art. 47 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a.).