Moraczewski Marcin, Uzgadnianie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Uzgadnianie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Z postępowaniem w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego wiąże się konieczność dokonania szeregu uzgodnień, bez których organ prowadzący postępowanie nie będzie mógł wydać decyzji lokalizacyjnej. Uzgodnienie jako forma współdziałania organów i wiążąca się z nią konieczność zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, stanowi odstępstwo od wynikającego z art. 3 u.p.z.p. domniemania kompetencji organów gminy w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących właściwości organów, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 3 u.p.z.p., nadto niezależny katalog uzgodnień, wymaganych dla decyzji lokalizacyjnej inwestycji na szczególnych obszarach przewiduje art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień leży w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, który powinien się zwrócić do właściwego organu uzgadniającego o akceptację projektu decyzji i poinformować jednocześnie o tym stronę. Należy wskazać, iż uzgodnieniu podlega ostateczny projekt decyzji lokalizacyjnej, a późniejsze wprowadzenie istotnych zmian do projektu decyzji, będzie rodziło konieczność ponownego uzgodnienia. Organy uzgadniające powinny dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami administracyjnego prawa materialnego będącymi w ich domenie, przy czym organy nie mogą wychodzić poza ustawowo określone granice uzgodnienia decyzji. Uprawnień organów uzgadniających nie można też interpretować w sposób rozszerzający, dlatego też odmowa uzgodnienia decyzji będzie mogła nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Natomiast jeżeli przepis prawa nie wprowadza obowiązku uzgodnienia decyzji dla danego rodzaju obszarów, podstawą decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być nieuzgodnienie tej decyzji.

Co do zasady, tryb postępowania uzgadniającego reguluje z art. 106 k.p.a., zgodnie z którym, organ uzgadniający obowiązany jest zająć stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, a w przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie, stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, ewentualnie skarga do sądu administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., istotne zmiany do trybu z art. 106 k.p.a. wprowadza przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przede wszystkim, na postanowienie o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, zażalenie przysługiwać będzie wyłącznie inwestorowi - pozostałe strony (niebędący inwestorami właściciele terenów, na których przebiegać ma inwestycja, właściciele nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) będą mogły kwestionować postanowienie organu uzgadniającego dopiero w odwołaniu od decyzji lokalizacyjnej. Dalej, art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. wprowadza rygor pod postacią uznania uzgodnienia za dokonane, w sytuacji bezczynności organu uzgadniającego, polegającej na braku przestawienia stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia żądania. Rygor ten będzie miał również zastosowanie w odniesieniu do uzgodnień dokonywanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - w razie nieprzedstawienia stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).

Jeżeli organ uzgadniający postanowi o odmowie uzgodnienia, organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie będzie mógł wydać decyzji lokalizacyjnej, z kolei wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Co warto zaznaczyć, uzgodnieniu nie podlega jednak projekt decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 53 ust. 5a u.p.z.p. wprowadza wyjątek od konieczności uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, będącego wynikiem zajęcia negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający, nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia (szerzej zob. Zawieszenie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji).

Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w wielu wypadkach jest uzależnione od dokonania przez organ prowadzący postępowanie uzgodnienia treści tej decyzji z innym organem lub organami. Uzgodnienie należy rozumieć jako uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie zgody innego organu (organów), wyrażonej w sposób wiążący, dla treści rozstrzygnięcia w postępowaniu lokalizacyjnym. Należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie lokalizacyjne, nie ma obowiązku uzgadniać decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., II OSK 33/11, LEX nr 1420328). Uzgodnieniom bowiem podlegają jedynie rozstrzygnięcia pozytywne, a postępowanie uzgodnieniowe wszczęte w sprawie decyzji odmawiającej lokalizacji powinno zostać umorzone przez organ uzgadniający, jako bezprzedmiotowe (zob. K. Małysa-Sulińska, Uzgodnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z innymi organami [w:] Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012).

Obowiązek uzgodnienia decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidują z jednej strony przepisy u.p.z.p., dotyczące właściwości organu (art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 3 u.p.z.p.), uzależniając istnienie tego obowiązku od znaczenia planowanej inwestycji oraz jej obszaru. Stąd, w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, wydanie decyzji przez właściwy organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) wymaga uprzedniego uzgodnienia z marszałkiem województwa. Zaś, w przypadku gdy planowana inwestycja wykracza poza obszar jednej gminy, organ właściwy miejscowo dla obszaru, na którym znajduje się największa część terenu objętego inwestycją, wydaje decyzję w porozumieniu z organem właściwym miejscowo dla obszaru, na którym znajduje się pozostała część terenu inwestycji (szerzej w przedmiocie tych uzgodnień zob. Ustalenie właściwości organu wydającego decyzję lokalizacyjną).

Z drugiej strony, obowiązek uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej przewiduje z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje szczególne przypadki, w których wymagane jest uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej, z uwagi na rodzaj, czy też charakter nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, określając przy tym właściwe organy uzgadniające. Obowiązek dokonania uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ma na celu zapewnienie udziału w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, a tym samym umożliwienie zweryfikowania zgodności z prawem (ustawami szczególnymi) działań podejmowanych przez organy właściwe w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Regulacja ta służyć ma przede wszystkim ochronie interesu publicznego i takich wartości jak np.: zdrowie, środowisko, czy zabytki, nadto wpłynąć na przyśpieszenie postępowania w sprawie lokalizowania inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami, zwłaszcza ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651, z późn. zm.);

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

4) właściwym organem nadzoru górniczego (dyrektorem okręgowego lub specjalistycznego urzędu górniczego) - w odniesieniu do terenów górniczych;

5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych;

6) starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), z dniem 1 stycznia 2015 r. znowelizowano art. 54 ust. 4 u.p.z.p., poprzez zmianę pkt 5 oraz dodanie pkt 5a);

7) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że organ uzgadniający w tym przypadku bada, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu nie stoi w sprzeczności z rolnym lub leśnym przeznaczeniem danego terenu. Uzgodnienie to nie jest więc tożsame ze zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne;

8) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

9) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do obszarów innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627). Należy zaznaczyć, iż uzgodnienie to nie jest konieczne w razie uprzedniego poddania planowanej inwestycji ocenie oddziaływania na środowisko;

10) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

11) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i ponadlokalnym, ujętych w wygasłych już planach miejscowych. Należy wskazać, iż w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej prowadzi prezydent miasta na prawach powiatu, a ustawa wymaga dokonania uzgodnienia ze starostą, nie ma obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia (zob. uchwała składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 26). Obowiązek uzgodnienia jest wówczas wyłączony, gdyż organ właściwy do wydania decyzji jest jednocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska, co czyni współdziałanie organów bezprzedmiotowym (zob. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, CASUS 2004, nr 1, poz. 27). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może jednak uzyskiwać opinie podległych mu jednostek funkcjonujących w strukturze organizacyjnej urzędu, która nie przybiera formy postanowienia (zob. K. Małysa-Sulińska, Uzgodnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z innymi organami

12) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz dla obszarów wskazanych w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145);

13) właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do:

a) lokalizacji zakładów nowych w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

b) zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku lub zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

c) nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wskazanym w pkt. 12 powyżej, wprowadzony został ustawą o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z dnia 23 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1434), z mocą obowiązującą od dnia 6 października 2015 r.

14) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 87⁷ pkt 1 tej ustawy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Ministrem Obrony Narodowej oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych;

15) podmiotem zarządzającym - w odniesieniu do obszaru właściwego portu lub przystani, z wyłączeniem morskich portów wojennych i terenów zamkniętych zlokalizowanych w granicach portu lub przystani morskiej;

16) właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.

Poza przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczność uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej przewiduje również szereg przepisów ustaw odrębnych, w drodze przykładu można wskazać art. 126 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), w zakresie lokalizacji składowiska odpadów.

Wszczęcie postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, poprzez zwrócenie się do właściwego organu o uzgodnienie decyzji.

Należy zwrócić uwagę na pojawiające się w literaturze i orzecznictwie kontrowersje dotyczące przedmiotu uzgodnień. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, iż przedmiotem uzgodnień jest projekt decyzji lokalizacyjnej, dotyczącej danej inwestycji celu publicznego, tym samym organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne winien przygotować projekt decyzji i przedstawić go organowi uzgadniającemu, celem wyrażenia zgody na treść rozstrzygnięcia (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 305/13, LEX nr 1331981 oraz z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Kr 1706/11, LEX nr 1138551). Zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Co więcej, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu decyzji lokalizacyjnej, niezbędne będzie ponowne przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej i ponowne zajęcie stanowiska przez organ (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1278/09, LEX nr 746441 oraz z dnia 25 września 2012 r., II OSK 878/11, LEX nr 1252223, por. także: K. Małysa-Sulińska, Uzgodnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z innymi organami [w:] Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012).

Odmienny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Gd 256/08, LEX nr 519047), w którym to stwierdził, że przepisy art. 60 i 53 u.p.z.p. nie formułują obowiązku przesłania organom do uzgodnienia projektu decyzji ani nie wskazują momentu, w jakim organ winien zwrócić się do organu współdziałającego o dokonanie takiego uzgodnienia. Uzgodnienie takie winno być zatem dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji winny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem uzgodnienia są te aspekty sprawy związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (zob. także M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Uzgadnianie i opiniowanie [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, Lex 2012).

Uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego następuje, co do zasady, w trybie art. 106 k.p.a., przy czym - w przypadku uzgodnień decyzji lokalizacyjnej dokonywanych przez organy wskazane w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. - tryb ten jest zmodyfikowany o zmiany wynikające z art. 53 ust. 5 zdanie drugie oraz ust. 5a-5c u.p.z.p.