Dauter Bogusław, Uwzględnienie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego lub terenowej administracji rządowej w zakresie czynności nakazanych prawem albo na podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich

Uwzględnienie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego lub terenowej administracji rządowej w zakresie czynności nakazanych prawem albo na podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wskazane unormowanie odsyła w szczególności do treści art. 101a u.s.g., art. 88 u.s.p., art. 91 u.s.w., a także art. 64 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Przepisy wskazanych ustaw ustrojowych przyznają sądom administracyjnym kompetencje do orzekania w sytuacji: 1) bezczynności organu samorządu terytorialnego lub terenowej administracji rządowej polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo, 2) podejmowania przez te organy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Wyżej wymienione unormowania rozszerzają zakres przedmiotowy sądowej kontroli działań organów samorządowych oraz terenowej administracji rządowej, w stosunku do określonego w p.p.s.a. Przepisy te ustanawiają też odrębną od kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów (por. A. Faruga [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2012, s. 684–686).

Konsekwentnie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa też przesłanek i treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uwzględniającego skargi w omawianym zakresie. Regulacja taka znajduje się w ust. 2 odpowiednio art. 101a u.s.g., art. 88 u.s.p., art. 91 u.s.w. oraz art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przepisy te przewidują możliwość nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Rozwiązanie to oceniono krytycznie w literaturze wskazując, że wyrok sądu administracyjnego wydany w trybie ww. przepisów nie eliminuje stanu bezczynności, w szczególności w zakresie działalności prawodawczej jednostek samorządu terytorialnego, a przy tym w istocie brak jest środków prawnych umożliwiających wyegzekwowanie obowiązku podjęcia określonych działań prawotwórczych (P. Mijał, Skarga na bezczynność organu samorządu terytorialnego w wydaniu aktu prawa miejscowego, Sam. Teryt. 2008, nr 5, s. 9, 27 i n.). Mimo licznych postulatów de lege ferenda unormowania te obowiązują w niezmienionym kształcie od kilkunastu lat, podczas gdy zaniechania prawodawcze w szczególności organów samorządu terytorialnego stanowią poważny problem (por. M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, Administracja. Teoria - Dydaktyka - Praktyka 2006, nr 2, s. 6).

W procedurze omówiono kontrowersje związane z wyrokowaniem w zakresie skarg wnoszonych w trybie ww. przepisów. W opisach odwołano się przede wszystkim do regulacji art. 101a u.s.g., tj. odniesiono się do działań/zaniechań organów gminy. Uwagi we wskazanym zakresie należy odpowiednio odnieść do pozostałych unormowań ustaw ustrojowych; odrębności w poszczególnych ustawach w ww. zakresie zostały zaznaczone w tekście.

Zasadniczymi warunkami merytorycznego rozpoznania skargi wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. (i odpowiedników tego przepisu na gruncie pozostałych ww. ustaw) jest:

1) istnienie po stronie organu prawnego (zwłaszcza ustawowego) obowiązku podjęcia czynności albo naruszenie przez organ praw osób trzecich przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne;

2) brak stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) w sprawie będącej przedmiotem skargi (szerzej P. Mijał, jw., s. 13 i n.; por. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2010 r., II SAB/Bk 61/10).

1. Artykuł 101a u.s.g. należy traktować jako normę rozszerzającą zakres przedmiotowy kontroli administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne. Wynika to z systemowego odczytania ww. art. 101a u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 102 u.s.g., (por. odpowiednio art. 88 i art. 89 u.s.p., a także art. 91 i art. 88 u.s.w.). W szczególności przepis powyższy nie stwarza podstawy do wnoszenia skarg na bezczynność organu gminy w wydaniu decyzji lub postanowienia (A. Faruga, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 2010, nr 58, s. 28, 30). Przepisy ustaw samorządowych traktuje się jako lex specialis względem p.p.s.a. (M. Stahl, Zaniechania…, jw., s. 9; P. Mijał, jw., s. 11).

2. Bezczynność organu gminy może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Może chodzić także o niewykonanie czynności nakazanej prawem w pewnej części (zakresie) przy wykonaniu jej w części pozostałej. Dla ustalenia stanu bezczynności liczy się brak końcowego efektu, tj. brak czynności, której wykonanie prawo nakazało, czyli np. brak (obowiązkowej) uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., II SAB/Kr 9/10).

3. Określenie „czynność”, którym operuje art. 101a u.s.g. in principio, bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia.

Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej. Przykładowo nie należy do tego zakresu bezczynność organu gminy w zakresie zawarcia umowy zbycia nieruchomości należącej do gminy - por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 października 2007 r., II SAB/Ol 23/07; podobnie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej spór pomiędzy radnym a organem gminy, dotyczący przysługiwania temu radnemu diety, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. - por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2005 r., III SAB/Lu 8/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 38; analogicznie w odniesieniu do uchwały zarządu województwa w przedmiocie powołania na stanowisko zastępcy dyrektora instytucji kulturalnej, która w istocie jest aktem dotyczącym sfery prawa pracy (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2009 r., IV SA/Gl 622/08).

Jednocześnie nie mogą to być czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (T. Woś, „Nowa” regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. I, Sam. Teryt. 2007, nr 1–2, s. 26; tegoż, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 74). Uwagi te odnieść należy odpowiednio do czynności prawnych lub faktycznych, o których mowa w dalszej części art. 101a u.s.g. W zakres czynności, o jakich mowa w tym przepisie, wchodzić więc będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem.

4. Przeważa pogląd, że bezczynność może dotyczyć działalności prawodawczej (uchwałodawczej) organu gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący obowiązek podjęcia uchwały (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1997, s. 284; M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 70 i n.; T. Woś, Postępowanie…, jw., s. 71; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 907; P. Mijał, jw., s. 11; P. Czechowski [w:] P. Czechowski (red.), Prawo samorządu terytorialnego. Przepisy z komentarzem, Warszawa 1997, s. 235; P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 588 i n.; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 343; A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 134; B. Popielak, Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego, Casus 2005, nr 1; w odniesieniu do uchwał organu samorządu wojewódzkiego zob. A. Faruga [w:] B. Dolnicki, jw., s. 688; por. także wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., II OSK 203/09; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2010 r., II SAB/Go 79/09; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r., II SAB/Ke 5/08; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r., II SAB/Po 34/08; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2009 r., II SAB/Kr 49/09).

Wskazuje się przy tym, że z przepisów powinien wynikać termin na podjęcie aktu prawotwórczego (może być określony w upoważnieniu bądź przepisach przejściowych lub końcowych ustawy). Uwzględnienie skargi na bezczynność możliwe jest dopiero wówczas, gdy przekroczono termin do podjęcia uchwały; brak daty granicznej powoduje, że nie można zasadnie mówić o tym, że organ pozostaje w zwłoce (A. Faruga, Skarga…, jw., s. 29; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., I SAB/Kr 1/10).

Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta o bezczynności można mówić tylko w tych przypadkach, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia.

Kognicją sądu objęta jest zatem bezczynność prawotwórcza zarówno organu stanowiącego (rady gminy, powiatu bądź sejmiku województwa), jak i wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub zarządu powiatu i województwa) jednostki samorządu terytorialnego. Dopuszczalne będzie także orzekanie o bezczynności prawotwórczej komisarza rządowego, powołanego na podstawie art. 97 ust. 3 u.s.g., art. 84 ust. 3 u.s.p. bądź art. 85 ust. 3 u.s.w., w sytuacji gdy doszło do zawieszenia organów i ustanowienia zarządu komisarycznego przez Prezesa Rady Ministrów. Wyłączona jest natomiast możliwość rozpoznania skargi w sytuacji bezczynności organu jednostki pomocniczej gminy (P. Mijał, jw., s. 11–12).

Zaniechanie prawodawcze może mieć postać zaniechania legislacyjnego właściwego (gdy upoważniony prawodawca wbrew obowiązkowi nie stworzył wymaganej regulacji) lub względnego (gdy stworzone unormowanie jest niepełne, fragmentaryczne). Jak zauważono, chodzi tu wyłącznie o bezczynność w ścisłym rozumieniu, tj. gdy organ nie podejmuje aktu prawodawczego wbrew obowiązkowi (nakazowi) wynikającemu z przepisu prawa (M. Stahl, Zaniechania…, jw., s. 6–7).

Przykładem sytuacji bezczynności legislacyjnej może być nieuchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy ma on charakter obligatoryjny (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), np. w gminie uzdrowiskowej (por. art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.); por. w tym zakresie np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Gd 30/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SAB/Kr 34/09, Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, nr 3, poz. 1. Innym przykładem jest nieuchwalenie budżetu gminy w terminie określonym w art. 239 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), czy nieuchwalenie przez radę powiatu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r., II SAB/Gl 49/08).

5. Prezentowany jest również odmienny pogląd, wedle którego zaniechania prawodawcze organów jednostek samorządu terytorialnego nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (zob. np. M. Stahl, Zaniechania…, jw., s. 16–21 i n., która zwraca uwagę na kolizję kompetencji sądu administracyjnego i cywilnego w razie przyjęcia poglądu o kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu bezczynności w wydaniu aktu prawa miejscowego; zob. też M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3, s. 67-75; por. ponadto wyroki NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 606/04; z dnia 9 listopada 2004 r., GSK 637/04; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2008 r., II SAB/Sz 17/08; postanowienie NSA z dnia 28 maja 1997 r., II SA 225–231/97; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lutego 2011 r., II SAB/Sz 62/10). Orzecznictwo nie jest w ww. kwestii jednolite (por. o tym M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 9, s. 39–40).

6. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku organu gminy oraz powiatu zaskarżać można bezczynność (zwłaszcza w zakresie podjęcia uchwały) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a więc nie tylko w zakresie aktów prawa miejscowego; chodzi tu zarówno o uchwały o charakterze generalnym, jak i zawierające normy jednostkowe i konkretne, gdy ich podjęcie przewiduje przepis prawa.

Natomiast na poziomie województwa, w związku z treścią art. 91 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. (podobnie art. 64 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) pojawiły się wątpliwości, czy skarga na bezczynność nie została ograniczona do niewydania aktu prawa miejscowego (M. Stahl, Zaniechania…, jw., s. 10–12, 14; za szeroką kognicją sądów w ww. zakresie, a zwłaszcza w zakresie innych niż normatywne uchwał, opowiedzieli się m.in. W. Maciejko i P. Zaborniak, Prawo do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa, Sam. Teryt. 2004, nr 5, s. 32 i n.; por. także postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II GSK 616/10).

7. W odniesieniu do czynności faktycznych w orzecznictwie przyjęto, że są to niektóre działania materialno-techniczne i społeczno-organizacyjne (zakres zastosowania art. 101a u.s.g. w ww. zakresie jest mocno ograniczony). Tak przyjął m.in. WSA w Łodzi w postanowienie z dnia 29 listopada 2007 r., III SA/Łd 415/07 (Wspólnota, 2008, nr 14, s. 33), wskazując na możliwość zaskarżenia w trybie art. 101a u.s.g. czynności wójta polegającej na ustawieniu (odmowie ustawienia) znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej gminnej, zgodnie z organizacją ruchu zatwierdzoną przez właściwy organ administracji, kwalifikując tę czynność (bezczynność) jako zachowanie o charakterze materialno-technicznym. Wskazuje się, że w trybie art. 101a u.s.g. chronione jest również prawo mieszkańców do uzyskania informacji o funkcjonowaniu gminy (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1996 r., SA/Łd 2722/95, OSP 1997, z. 5, poz. 106).

8. Wybrane tezy z orzecznictwa:

– czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Nie jest natomiast dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie skargi, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., III SAB/Kr 62/09, Wspólnota 2009, nr 51, s. 45; postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13; postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1501/11; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 1797/06; odmiennie np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., I OSK 2007/10). Przykładowo, skoro utworzenie jednostki pomocniczej gminy nie jest obowiązkowe, to nie ma również podstaw do zastosowania art. 101a u.s.g. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 803/11); zasadą w planowaniu przestrzennym jest, że inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast wyjątki w postaci sporządzenia planu obowiązkowego wynikają z innych ustaw. Uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem obowiązkowe poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r., II SAB/Łd 75/12); z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika dla organu gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania budowy lub modernizacji jakiejkolwiek wskazanej przez niego drogi (gminnej, wewnętrznej) położonej na terenie gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r., II SAB/Wr 14/07); tworzenie i realizacja programów osłonowych nie wynika z nakazu ustawodawcy, lecz z rozeznanych potrzeb gminy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., III SAB/Lu 34/11); skoro rada miasta nie jest na podstawie przepisów prawa zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt, to nie można mówić o jej bezczynności w tym zakresie (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. I OSK 396/07);

– podstawą prawną, z której wynikać ma obowiązek wykonywania czynności, nie może być rozstrzygnięcie organu administracji, a w szczególności rozstrzygnięcie nadzorcze, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r., II SAB/Gd 59/06, OSP 2009, z. 3, poz. 30);

– nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady gminy w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażeniem tej zgody (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., II OSK 1019/10);

– czynność materialno-techniczna jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez starostę mieści się w zakresie terminu „czynność faktyczna”, o którym stanowi art. 88 ust. 1 u.s.p. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z mocy tego przepisu (por. np. orzeczenia NSA z dnia: 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11; 11 października 2011 r., I OSK 1766-1767/11; odmiennie np. orzeczenia NSA z dnia: 23 marca 2011 r., I OSK 736/10; 18 stycznia 2012 r., I OSK 201/11; w odniesieniu do działania marszałka województwa w ww. zakresie zob. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11);

– nie ma podstaw do objęcia właściwością sądu administracyjnego skarg wnoszonych na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. odnośnie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W zakresie, w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1346/12);

– zgodnie z art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.; dotyczy to także skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie art. 101 i art. 101a ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., I OSK 401/11);

– jeśli statut jednostki samorządu terytorialnego nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek rozstrzygnięcia protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa (stwierdzenia ważności bądź nieważności przeprowadzonych wyborów), to po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności podjętej w tym przedmiocie uchwały rady gminy (miasta) konieczne jest podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 318/11);

– niezgadzanie się z treścią podjętej uchwały, nie upoważnia do wnoszenia skargi na bezczynność uchwałodawczą (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 listopada 2010 r., II SAB/Bk 54/10);

– akt organu gminy wydany w wyniku rozpatrzenia podania o przyznanie lokalu mieszkalnego poza kolejnością ustaloną na listach osób oczekujących na lokal mieszkalny na zasadach określonych w przepisach prawa miejscowego oraz osobom niespełniającym zastrzeżonych w nich wymogów, jest - podobnie jak akt dotyczący umieszczenia (odmowy umieszczenia) na takich listach - aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; bezczynność w tych sprawach podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a u.s.g. (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2009 r., IV SAB/Gl 37/09).