Dauter Bogusław, Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Procedura przedstawia rozstrzygnięcie w zakresie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyposażenie sądu administracyjnego w kompetencję do nakazania organowi podjęcia określonego działania (wydania aktu, interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku), a także akcesoryjnie do wymierzenia grzywny (od dnia 15 sierpnia 2015 r. również do przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego), wiąże się z ochroną jednostki - gwarantowaną zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - w zakresie jej prawa do efektywnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki (M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji z 3 grudnia 2010 r., ZNSA 2012, nr 5, s. 51–55). Celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było umożliwienie jednostce wykorzystania środków prawnych w celu zdyscyplinowania organu, tj. przymuszenia do podjęcia żądanego działania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 894/12; por. także J.P. Tarno [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 210). Tę ochronę następnie poszerzono poprzez wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Celem rozszerzenia przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania administracyjnego oraz o dokonywanie oceny tej przewlekłości (oraz bezczynności) z punku widzenia określenia stopnia naruszenia prawa, było wymuszenie na organach administracji publicznej sprawnego, racjonalnego i skutecznego prowadzenia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., I OSK 1471/11; zob. także M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu..., s. 57 i n.). Wprowadzone rozwiązania w zakresie przewlekłości postępowania oceniono jednak krytycznie, jako powodujące trudności interpretacyjne w orzecznictwie i piśmiennictwie (szerzej por. np. M. Szalewska, Bezczynność organu a przewlekłość postępowania administracyjnego - o próbie rozróżnienia pojęć, Administracja. Teoria - dydaktyka - praktyka 2013, nr 3, s. 52–70).

Z trudnościami tymi zmagała się praktyka orzecznicza, której dorobek znalazł odzwierciedlenie w ostatnich zmianach art. 149 p.p.s.a., eliminujących wątpliwości co do kompetencji orzeczniczych sądów administracyjnych w ww. zakresie. W obecnym stanie prawnym przyznano sądom explicite kompetencję do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Takie unormowanie, w powiązaniu z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, tworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktualnie sąd może oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości (zob. Materiał po dyskusji na temat zmian ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Biuro Orzecznictwa NSA, Warszawa 2016, s. 59).

Stan bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, o tyle w drugim organ może podejmować skuteczne działania na podstawie k.p.a. (lub ustawy szczególnej, np. o.p.), dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.). W tym drugim przypadku chodzi więc przede wszystkim o sytuację, w której organ w sposób nieuzasadniony „przedłuża” termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a., art. 140 o.p.), tj. prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, s. 33; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Innymi słowy, bezczynność należy wiązać z niezałatwieniem sprawy w terminie, podczas gdy przewlekłe prowadzenie postępowania wiąże się w szczególności z niewłaściwym zachowaniem organu mającym miejsce jeszcze przed upływem terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, tj. opieszałym, niesprawnym prowadzeniem postępowania (M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu..., s. 60–62). Są to zatem odmienne typy naruszenia zasady szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., IV SAB/Wa 114/11). Według J.P. Tarno, bezczynność należy uznać za kwalifikowaną formę przewlekłego prowadzenia postępowania (tegoż, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 12).

Procedura obejmuje zarówno przypadek uwzględnienia skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłe postępowanie organu, mimo że przyjmuje się, iż są to odrębne środki zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OZ 524/11). Rozpoznając bowiem skargę na bezczynność organu administracji publicznej, na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 r., II SAB/Go 59/11, OSP 2012, z. 10, poz. 101). Innymi słowy, skierowanie środka przeciwko bezczynności, a maiori ad minus obejmuje swym zakresem także przewlekłość (postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 2278/11).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie dotyczy postępowań zakończonych przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Od ww. daty można dopiero mówić o zaskarżalności przewlekle prowadzonego postępowania, a tym samym o zastosowaniu środków prawnych określonych w art. 149 § 1 in fine oraz § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 158/11). Ocena sądu może natomiast dotyczyć przewlekłości, której początek miał wprawdzie miejsce przed ww. nowelizacją, jednakże trwa ona nadal w momencie orzekania przez sąd (wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1302/13; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12).

W znowelizowanym art. 149 § 1 p.p.s.a. wzięto pod uwagę instytucję tzw. interpretacji milczącej, wykluczając skargę na bezczynność w wydaniu ww. aktu (pozostawiono jedynie możliwość skarżenia przewlekłości postępowania w ww. zakresie). Uwzględniono tym samym postulaty de lege ferenda formułowane w literaturze, wskazujące, że w związku z treścią art. 14o § 1 o.p., milcząca zgoda organu podatkowego powoduje bezprzedmiotowość orzekania o bezczynności organu w tym przypadku (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 422 i n.; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania..., s. 40 i n.; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 p.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 45 i n.; R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2013, z. 2, s. 30; uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - druk sejmowy VII.1633).

Nowe regulacje nie mają zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. w zw. z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658).

1. Jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do nakazania organowi (zobowiązania do) podjęcia określonego działania ulega w tym zakresie umorzeniu (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Okoliczność, że rozstrzygnięcie organu nie jest jeszcze skarżącemu znane, nie ma wpływu na ten wynik postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2007 r., II SAB/Po 14/06).

Nie znajduje również uzasadnienia np. zobowiązywanie organu do usunięcia stanu bezczynności poprzez udostępnienie informacji publicznej, z którą wnioskodawca już się zapoznał uzyskując do niej dostęp z innych źródeł (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 36/08, Wspólnota 2008, nr 40, poz. 30).

2. W obecnym stanie prawnym, w związku z nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. postępowanie nie staje się jednak bezprzedmiotowe w zakresie stwierdzenia, czy wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd zobligowany jest ponadto stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stanowisko zajęte w ww. uchwale jest zatem aktualne jedynie w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

3. Ponadto, wobec tego, że skarga na bezczynność jest środkiem prawnym dalej idącym, aniżeli skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga w zakresie bezczynności, nawet jeżeli organ wydał akt lub dokonał czynności (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 422/13; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 r., II SAB/Go 59/11, OSP 2012, z. 10, poz. 101; M. Szubiakowski, Bezczynność…, s. 41 i n.).

4. W związku z powyższym, modelowo należy wyróżnić trzy typy sytuacji wydania wyroku w sprawach ze skarg dotyczących zwłoki organu, a mianowicie w przypadku:

– wniesienia skargi na bezczynność,

– wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania,

– wniesienia skargi na zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszym przypadku, sąd może wydać wyrok, jeżeli:

– organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania (uwzględniający skargę i zobowiązujący do wydania aktu, interpretacji, dokonania czynności bądź do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku),

– organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi (oddalający skargę),

– organ wprawdzie wydał po wniesieniu skargi akt lub dokonał czynności, ale istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności (wyrok uwzględniający skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności oraz określenia stopnia naruszenia prawa, który zawiera również rozstrzygnięcie odnośnie do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności),

– wprawdzie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale sąd z urzędu stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania (wyrok uwzględniający skargę w zakresie przewlekłości postępowania, zawierający rozstrzygnięcie odnośnie do umorzenia postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu).

W drugim przypadku w grę wchodzi wyłącznie orzeczenie co do meritum żądania strony poprzez oddalenie skargi lub stwierdzenie w wyroku przewlekłego prowadzenia postępowania; brak podstaw do umorzenia postępowania w jakimkolwiek zakresie związku z podejmowaniem przez organ czynności procesowych.

W ostatnim przypadku sąd orzeka w istocie w dwóch sprawach (por. ww. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OZ 524/11), tyle że co do zasady stosownie do art. 111 § 2 p.p.s.a. Do tego przypadku należy odpowiednio odnieść uwagi dotyczące pierwszego z ww., z tym zastrzeżeniem, że uwzględnienie skargi na bezczynność czyni bezprzedmiotowym (przedwczesnym) rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z kolei przykładowo, wyrok uwzględniający skargę tylko w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania może w sentencji, w pkt 1 formuły zawierać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym skarżonej bezczynności organu, a w kolejnych punkach stwierdzać przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2), zawierać ocenę, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, a ewentualnie także w zakresie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego (pkt 4–6).

5. Zarzut skargi kasacyjnej od orzeczenia dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami przewidującymi możliwość wydania przez organ aktu w określonej sprawie lub dokonania czynności (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08; z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10).

1. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawem przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie dokonał stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., II OSK 1517/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2006 r., II SAB/Sz 61/05; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r., III SAB/Wa 21/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2009 r., IV SAB/Gl 13/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2008 r., II SAB/Lu 14/08; wyrok NSA z dnia 4 marca 2003 r., I SAB/Łd 23/02).

Bezczynność ma miejsce w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (art. 140 o.p.) lub nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu, czy dokonaniu czynności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 1021/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, z. 6, poz. 87; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., I SAB/Wa 73/08).

Od terminów załatwienia sprawy należy odliczyć terminy przewidziane przepisami do dokonania danych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz opóźnienia wynikłe z winy strony lub niezależne od organu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., I OSK 168/11).

Nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana w terminie, a w szczególności, czy nastąpiło to z winy organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania..., s. 33–35; P. Gołaszewski, Bezczynność organów administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawno-procesowe), Przegląd Sądowy 2009, nr 6, s. 80–81; por. także np. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2011 r., II SAB/Op 18/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., IV SAB/Wa 158/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., VI SAB/Wa 36/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2011 r., II SAB/Kr 102/11; odmiennie wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., I OSK 331/08).

Aby można było przyjąć, iż dany organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem decyzji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, w sprawie tej musi toczyć się postępowanie administracyjne. Brak jest podstaw do postanowienia organowi zarzutu bezczynności gdy nie prowadzi on żadnego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09).

Wydanie przez organ wyższego stopnia postanowienia uznającego za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność organu w sprawie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi na bezczynność. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie bezczynności organu i może być ona odmienna od stanowiska organu drugiej instancji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SAB/Łd 39/11).

Przykłady bezczynności:

– zwłoka organu niższego stopnia w nadesłaniu żądanych przez organ orzekający (odwoławczy) akt administracyjnych nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., IV SAB 43/98; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009 r., II SAB/Ol 52/09);

– brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich do sądu, nie stanowi przyczyny niezależnej od organu, uniemożliwiającej mu załatwienie sprawy i uzasadniającej przedłużanie terminu. Jest to bowiem przeszkoda usuwalna; w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub też skopiowania tychże akt (zob. np. wyroki NSA z dnia: 31 stycznia 2012 r., I FSK 410/11; z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 1503/10; z dnia 26 maja 1999 r., III SAB 83/98, POP 2000, z. 4, poz. 108),

– brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości, nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających bezczynność organu, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SAB 155/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., I SAB/Wa 96/09),

– fakt działania organu niższego stopnia według wskazań organu odwoławczego, co do sposobu ponownego prowadzenia postępowania dowodowego, nie może być uznany za wystarczające usprawiedliwienie wielokrotnego niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I FSK 893/08).

Bezczynność nie może być natomiast związana z podjęciem działania przez organ administracji, które nie jest akceptowane przez stronę skarżącą co do rodzaju lub przebiegu postępowania, czy co do niesatysfakcjonującej dla strony skarżącej treści decyzji jako jego wyniku (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., I OSK 1494/10). Orzekając w sprawie skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza bowiem kontroli zgodności z prawem określonego aktu lub czynności, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 681; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2009 r., III SAB/Gl 1/09). Organ nie jest więc bezczynny w sytuacji, gdy rozstrzygnął sprawę, ale w sposób inny niż wnioskowała strona (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2008 r., II SAB/Rz 25/08).

2. Przewlekłość postępowania polega na prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmuje ponadto nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45 i n.; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 69–70; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2011 r., I SAB/Rz 12/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 42/11). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można więc mówić, gdy organ pozostaje w zwłoce z własnej winy. W każdym przypadku istotne znaczenie ma zatem ustalenie przyczyn opieszałości organu oraz ich ocena (M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu..., s. 62 i n.).

Oceniając, czy organ narusza prawo w ww. sposób, sąd powinien uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej, przyjęty tryb postępowania, a posiłkowo realia funkcjonowania aparatu administracyjnego (por. P.M. Głąba, Prawo jednostki do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, Administracja Teoria-Praktyka-Dydaktyka 2011, nr 1, s. 62). Powyższe wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Przykładem działania mogącego świadczyć o przewlekłym prowadzeniu postępowania jest mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (tamże). Pamiętać jednak należy w kontekście oceny powyższego, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a., art. 125 o.p.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) - por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11.

3. Bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalnych do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., I OSK 1373/05). Innymi słowy, zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżanie aktów i czynności organów administracji publicznej (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., II SAB/Wa 211/06). Art. 149 nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi ono wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość.