Dauter Bogusław, Uwzględnienie skargi na akt nadzoru

Uwzględnienie skargi na akt nadzoru

Procedura przedstawia określony w art. 148 p.p.s.a. sposób rozstrzygania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych w tym zakresie są związane z unormowaniami statuującymi sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego - por. art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 2 ust. 3 u.s.p., a także art. 6 ust. 3 u.s.w. Odmiennie, aniżeli w przypadku skarg na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, sąd administracyjny nie stwierdza nieważności wadliwego aktu nadzoru, a uchyla ten akt. Takie zróżnicowanie sankcji, które może zastosować sąd administracyjny w stosunku do wadliwych działań organów jednostek samorządu terytorialnego i organów nadzoru, jest de lege lata oceniane krytycznie (por. T. Woś, „Nowa” regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. II, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1–2 s. 52).

1. Sądowa kontrola aktu nadzoru polega na zbadaniu zgodności z prawem działania organu jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności ocenie na tym tle legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego działania (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Jednakże kontrola zgodności z prawem działania organu jednostki samorządu terytorialnego ogranicza się do uchybień wskazanych w akcie nadzoru. Sąd nie może bowiem zastępować organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru, tj. dopatrywać się w działaniu organu jednostki samorządu terytorialnego innych uchybień, aniżeli wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Rz 630/06).

2. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia uwzględnienie skargi na akt nadzoru, a tylko takie, w wyniku którego organ nadzoru mylnie uznał, że akt lub zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym jego ingerencję - zob. art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p., a także art. 82 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.s.w. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi na akt nadzoru wydany co prawda z uchybieniem obowiązującym przepisom, ale nieistotnym, bo pozostającym bez wpływu na dokonaną przez organ nadzoru ocenę, że działanie organu samorządu terytorialnego było sprzeczne z prawem (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 348; zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2010 r., III SA/Wr 149/10; odmiennie T. Woś, w: T. Woś /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 421; a także jak się wydaje R. Hauser, M. Wierzbowski /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 535; por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2010 r., II SA/Łd 994/10).

Przy ocenie legalności aktu nadzoru, istotny jest wobec tego wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy, jakkolwiek wynika to przede wszystkim z wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 148 p.p.s.a. (której nie sprzeciwia się wykładnia językowa), a nie z odpowiedniego stosowania w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 4 u.s.g. i art. 85 ust. 4 u.s.p. (tak R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, OSP 2010, z. 7–8, s. 509 i n.). Artykuł 148 p.p.s.a. przewiduje bowiem odrębną podstawę prawną uwzględnienia skargi na akt nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 159/10).

3. Stwierdzone na zasadzie art. 148 p.p.s.a. uchybienie może mieć charakter zarówno materialnoprawny, jak i procesowy, zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tak też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, s. 416).

4. Naruszenie prawa przez organ nadzoru polegać będzie najczęściej na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej, przyjętej za podstawę aktu nadzoru (por. J. Zimmermann, jw., s. 50; T. Woś, jw.).

Naruszeniem prawa, dającym podstawę do uchylenia aktu nadzoru, będzie też w szczególności:

– wydanie aktu nadzorczego z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p., czy art. 82 ust. 1 u.s.w. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OSK 54/11),

– lapidarność uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, którego nie może skutecznie uzupełnić odpowiedź na skargę (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2006 r., I SA/Rz 46/05),

– sprzeczność sentencji z uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 r., II SA/Bk 508/05),

– wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z powołaniem się na przepisy rozporządzenia wojewody, którego w późniejszym czasie stwierdzono nieważność z powodu niezgodności z ustawą (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2007 r., II SA/Ol 570/06).

5. W doktrynie jest sporne, czy w związku z brzmieniem art. 148 p.p.s.a., na naruszenie prawa aktem nadzoru może wskazywać (złożyć skargę) również prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich (przeciwny jest B. Dauter, jw., powołując się na wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04; tak też wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1598/04; odmiennie A. Kisielewicz, Wygaśnięcie mandatu radnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2005, nr 7–8, s. 112 i n.; J. P. Tarno, jw., s. 347 i n. w nawiązaniu do wyroku TK z dnia 17 lipca 2007 r., P 19/04, OTK-A 2007, nr 7, poz. 78).