Niewiadomski Zygmunt, Ustalenie organu właściwego do uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia

Ustalenie organu właściwego do uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia

Prawidłowe ustalenie organów właściwych do podejmowania konkretnych czynności w toku postępowania administracyjnego ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prawidłowości postępowania. Skutkiem błędnego ustalenia właściwości organów jest istotna wada postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie właściwości organu skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaistnienie tej wady powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność (zob. teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., II SA/Wa 503/16, LEX nr 2148489).

„Przez pojęcie właściwości «rozumieć należy zdolność prawną organu administracji publicznej do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym» (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 389/11, LEX nr 1599797). W istocie właściwość trzeba rozumieć jeszcze szerzej, tj. nie tylko w odniesieniu do postępowania kończącego się decyzją, ale również do postępowań, które kończą się aktami o charakterze procesowym oraz innych postępowań, które można zaliczyć do systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (postępowanie w sprawach skarg i wniosków, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia) i w przepisach szczególnych szeroko rozumianego prawa administracyjnego (ordynacja podatkowa i inne). Aby organ był właściwy w sprawie, niezbędne jest istnienie odpowiedniej normy prawnej, na której oparte jest jego działanie. Norma ta powinna ustanawiać uprawnienie (lub obowiązek) do prowadzenia określonego typu postępowania w danej sprawie i określać formę zakończenia tego postępowania (decyzja, postanowienie lub inny akt lub czynność) - zob. P. Wajda (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks..., s. 90. Norma ta określana jest mianem normy materialnej albo kompetencyjnej. Wydaje się, że ta druga nazwa lepiej oddaje jej istotę. Znamienne jest, że normy te zalicza się do kategorii norm prawa materialnego, a nie procesowego” (K. Klonowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 r.).

Organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej jest zobowiązany uzgodnić środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia z organami merytorycznie przygotowanymi do wydawania rozstrzygnięć w tej kwestii. Ustawodawca zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie we współdziałaniu z innymi organami administracji publicznej pod warunkiem, że procedura wydania decyzji środowiskowej wymaga przeprowadzenia OOŚ.

Z treści art. 77 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje „jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko...”. Z takiego brzmienia cytowanego przepisu należy wyprowadzać wniosek, że nie w każdym przypadku wydanie decyzji środowiskowej będzie wymagać obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w tym przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego - zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 3a pr. bud. przez pojęcie „obiekt liniowy” należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie „inwestycji celu publicznego” jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Organ administracyjny, rozważając, czy dopuszczalne jest uchylenie zakazów obowiązujących na obszarze parku narodowego, musi rozważyć istnienie rozwiązań alternatywnych in concreto, uwzględniając także koszty środowiskowe czy społeczne realizacji alternatywnych rozwiązań. Istnienie alternatywnego rozwiązania należy rozważać, mając na uwadze szczególną potrzebę ochrony dóbr objętych specjalną formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. Organ nie może pomijać jednocześnie potrzeby racjonalnego równoważenia racji ochrony tych obszarów z innymi względami (m.in. społecznymi czy zachowania zasobów przyrody nieobjętych szczególnymi formami ochrony), nie pomijając zasady zrównoważonego rozwoju. Wskazane kwestie powinny być ocenione na podstawie właściwej dokumentacji pozwalającej na rzetelną ocenę potencjalnych skutków realizacji przedsięwzięcia w wersji przebiegu przez obszary parku narodowego oraz w wersjach alternatywnych.

Przez kompensację przyrodniczą rozumie się zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej, lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych - art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 poz. 1232) - dalej: p.o.ś.

Na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wykazania, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że nałożone obowiązki (działania kompensacyjne), ich charakter i zakres odpowiadają utraconym wartościom przyrodniczym danego obszaru. Działania kompensacyjne, co do zasady, powinny być realizowane na obszarze objętym działaniem inwestora. Nie można jednak wykluczyć wskazania innego miejsca na terenie parku narodowego, jeżeli np. utrata wartości przyrodniczych w miejscu realizacji inwestycji ma charakter nieodwracalny. W takim wypadku jednak na organie administracyjnym ciąży obowiązek wskazania w uzasadnieniu, jakimi względami się kierował (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., VII SA/Wa 1654/06, LEX nr 374717).