Barczak Anna, Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie (w tym wydanie decyzji odmownej)

Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie (w tym wydanie decyzji odmownej)

Przedmiotem procedury jest udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, a także wydanie decyzji odmownej. Uczestnikami procedury są: wnioskodawca (którym może być każdy) oraz odpowiednia władza publiczna.

Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie jest jednym z najważniejszych instrumentów ochrony środowiska. Jest także niezbędnym elementem „udziału społeczeństwa”, a więc wpływania przez społeczeństwo, obywateli i ich grupy na procesy podejmowania decyzji, których skutki mają znaczenie dla środowiska.

Bez łatwo dostępnej i wiarygodnej informacji nie jest możliwe aktywne uczestniczenie obywateli w procedurach podejmowania takich decyzji.

Informacja o środowisku i jego ochronie może być też samoistnym narzędziem ochrony środowiska.

W polskim prawie podstawą jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 t.j.) - dalej u.o.o.ś. W związku z tym, że informacje o środowisku i jego ochronie mają w zdecydowanej większości sytuacji status „informacji publicznych”, w sprawach związanych z ich udostępnieniem zastosowanie mają także przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 t.j.) - dalej: u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. są wówczas traktowane jako lex generalis (ustawa ogólna), natomiast u.o.o.ś. jako lex specialis (ustawa szczegółowa). Przepisy u.o.o.ś. mają pierwszeństwo przed u.d.i.p. Z kolei w odniesieniu do zagadnień, których u.o.o.ś. nie reguluje, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p.

Informacja o środowisku oznacza każdą informację w formie pisemnej, wizualnej, słownej, elektronicznej lub jakiejkolwiek innej formie materialnej, dotyczącą środowiska przyrodniczego i jego ochrony, której szczegółowy zakres został zdefiniowany w art. 9 ust. 1 u.o.o.ś. i art. 21 ust. 2 u.o.o.ś. (zob. M. Kistowski, (w:) Leksykon ochrony środowiska, pod red. J. Ciechanowicz-McLean, Warszawa 2009, s. 76). Z cytowanych przepisów wynika, że informacje o środowisku i jego ochronie są udostępniane przez Internet (Biuletyn Informacji Publicznej) oraz drogą tradycyjną. Udostępnienie przez Internet obejmuje publicznie dostępne wykazy danych, elektroniczne bazy danych, dokumenty. Drogą tradycyjną udostępnienie informacji następuje na pisemny wniosek oraz bez pisemnego wniosku.

Różnice między udostępnieniem informacji przez Internet a udostępnieniem tradycyjnym sprowadzają się do dwóch punktów. Pierwsza przesłanka dotyczy charakteru postępowania. Udostępnienie przez Internet jest postępowaniem nieformalnym, udostępnienie tradycyjne natomiast stanowi postępowanie sformalizowane (wniosek, względnie decyzja o odmowie udostępnienia informacji). Druga przesłanka odnosi się do kwestii opłaty. Droga udostępnienia informacji przez Internet jest nieodpłatna, droga tradycyjna najczęściej odpłatna.

Każda władza publiczna musi prowadzić BIP.

Należy rozróżnić dostęp do informacji i dostęp do dokumentów.

Dostęp do dokumentów oznacza udostępnienie określonego, wskazanego przez wnioskodawcę dokumentu zawierającego określone informacje. Dane o dokumentach muszą publikować właściwe władze publiczne.

Dostęp do informacji oznacza udostępnienie przez władzę publiczną samej informacji, bez względu na źródło, w którym ona się znajduje. Może to być informacja specjalnie w tym celu spreparowana na podstawie wielu dokumentów lub innych źródeł (np. wiedzy osób zatrudnionych w organie).

Podmiot występujący z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie jest określany mianem „każdy” (art. 4 u.o.o.ś.). Ustawodawca nie definiuje tego pojęcia. Dlatego też ma ono charakter nieograniczony. Będą to osoby fizyczne (niezależnie od tego, czy są obywatelami polskimi), osoby prawne (np. organizacje ekologiczne działające w formie stowarzyszenia rejestrowego lub fundacji, w tym posiadające siedzibę za granicą) oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (np. stowarzyszenia zwykłe). Wnioskodawcą mogą być także komitety mieszkańców i inne grupy nieformalne, jeżeli wskażą podmiot reprezentujący je w kontaktach z władzą publiczną.

Z powyższego wynika, że przy żądaniu informacji o środowisku i jego ochronie nie ma jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Prawo to przysługuje zatem nie tylko obywatelom polskim, ale także cudzoziemcom, organizacjom pozarządowym (polskim i zagranicznym), przedsiębiorcom oraz innym podmiotom prawnym.

Żądający informacji nie musi podawać przyczyny, dla której jest zainteresowany daną informacją, ani wykazać się interesem w sprawie. W związku z powyższym dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie przysługuje niezależnie od wieku, obywatelstwa, zdolności do czynności prawnych, posiadanych praw publicznych czy miejsca zamieszkania.

Władza publiczna zobowiązana do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie nie może żądać wykazania się przez wnioskodawcę interesem faktycznym i prawnym (art. 13 u.o.o.ś.).

Pojęcie „władza publiczna” ma swoją definicję legalną. Wynika ona z art. 3 ust. 1 pkt 15a u.o.o.ś. Definicja jest bardzo szeroka. Obejmuje władzę ustawodawczą, wykonawczą, sądowniczą oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa.

Definicje legalne powyższych władz określa art. 10 Konstytucji RP.

Władza ustawodawcza to Sejm i Senat (rozdział IV Konstytucji RP). Nie wymienia się w tym zakresie Zgromadzenia Narodowego. Należy przyjąć, że instytucję tę też należy zaliczyć do organów władzy ustawodawczej (art. 114 Konstytucji RP), mimo iż z art. 3 ust. 1 pkt 15a u.o.o.ś. expressis verbis to nie wynika.

Władza wykonawcza to Prezydent RP (rozdział V Konstytucji RP) oraz organy administracji. Definicję tego ostatniego terminu zawiera art. 3 ust. 1 pkt 9 u.o.o.ś. Analiza cytowanego przepisu wskazuje, że przez pojęcie organu administracji rozumie się nie tylko organy w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także inne podmioty, o ile spełniają cechy w definicji wskazane (wykonywanie zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony). Termin „organ administracji” jest terminem szerszym niż organ administracji publicznej. Określenie „organ administracji” może się odnosić zarówno do organu administracji publicznej, jak i podmiotu niepublicznego.

Analizując pojęcie „organ administracji”, warto podnieść jeszcze jedną, dość ważną kwestię. Formalnoprawny status organu administracji publicznej (czyli uzyskany przez organ na podstawie wyraźnego nadania takiego statusu przez obowiązujący przepis prawa ustrojowego) nie zawsze jest konieczny do uznania, że określony podmiot, znajdujący się w strukturze aparatu państwa i wykonujący przypisane mu zadania, jest właśnie „organem administracji” w rozumieniu u.o.o.ś. Chodzi tu w szczególności o przewodniczących zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego (starostów, marszałków województw), którzy wykonują określone zadania publiczne przypisane prawem, o charakterze władczym, niebędące formalnie organami danej jednostki samorządu terytorialnego (taki status mają tylko rada albo sejmik oraz rząd), są jednak organami administracji w rozumieniu k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy wyposażają ich w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wypełnianie tego rodzaju zadań nakładanych przez różnorodne przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska daje więc podstawę do uznania wskazanych podmiotów za organy administracji w rozumieniu u.o.o.ś. Kwestia ta nie dotyczy natomiast wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), ponieważ ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 t.j.) nadaje im wyraźnie status organu wykonawczego gminy.

Władza sądownicza to sądy i trybunały (rozdział VIII Konstytucji RP). Artykuł 175 Konstytucji RP wskazuje, jakie organy sprawują wymiar sprawiedliwości w RP. Jeżeli chodzi o trybunały, to na uwadze należy mieć Trybunał Konstytucyjny (art. 188–197 Konstytucji RP) oraz Trybunał Stanu (art. 198–201 Konstytucji RP).

Ostatnie z wymienionych władz publicznych to organy kontroli państwowej oraz ochrony prawa. Zagadnienia dotyczące funkcjonowania tych podmiotów wynikają z rozdziału IX Konstytucji RP. Ustawodawca konstytucyjny do powyższych władz zalicza: Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Należy też wskazać tu Rzecznika Praw Dziecka (mimo że Konstytucja nie zna tego organu) i Narodowy Bank Polski.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 15a u.o.o.ś. w obrębie władz publicznych nie wymienia prokuratury. Konstytucja również nie zawiera żadnych regulacji prawnych dotyczących tej instytucji. Wydaje się, że prokuratura również powinna się mieścić w definicji legalnej „władzy publicznej”. Wynika to z faktu, że realizuje ona dwie funkcje: strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Po pierwsze, jest ona bliska władzy wykonawczej, gdyż wykonuje funkcję egzekwowania polityki państwa w zakresie praworządności. Po drugie, czuwając nad ściganiem przestępstw, podejmuje czynności o charakterze pomocniczym w stosunku do sądów. W związku z powyższym z formalnego punktu widzenia prokuraturę należy zaliczyć do władzy wykonawczej (zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 690–691).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości władze publiczne stanowią podmioty, które z punktu widzenia strukturalnego są organami władzy administracyjnej, czyli stanowią sytuującą się na dowolnym ich szczeblu część składową administracji publicznej lub władzy wykonawczej. Ta pierwsza kategoria obejmuje wszystkie podmioty prawa publicznego, które zostały ustanowione przez dane państwo i w odniesieniu do których tylko to państwo może podjąć decyzję o rozwiązaniu (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2013 r., C-279/12, Fish Legal i Emily Shirley v. Information Commissioner i inni, ZOTSiS 2013/12-I-853).

"Podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony" będąc "organami administracji" w rozumieniu u.o.o.ś. są jednocześnie "władzami publicznymi" w rozumieniu tej ustawy, a zatem podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie (wyroki NSA: z 30.06.2023 r., III OSK 400/22, LEX nr 3591122; z 30.07.2021, III OSK 3750/21, LEX nr 3224128).

Z powyższego wynika, że organy obowiązane do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie określono szeroko.

Należy pamiętać, że jednak nie każda władza publiczna jest zobowiązana do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Zakres ten wyznacza art. 8 ust. 1 u.o.o.ś.

Należy rozróżnić dwa terminy, tj. informację przeznaczoną dla władz publicznych, np. opracowania wykonywane na zlecenie przez podmioty zewnętrzne (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.), oraz informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.).

Dodatkowe obowiązki władzy publicznej związane z udostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie wynikają z art. 8 ust. 2 u.o.o.ś.

Tryb udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie przez Sejm i Senat określa art. 8 ust. 3 u.o.o.ś.

Zakres przedmiotowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie wynika z art. 9 ust. 1 u.o.o.ś. Prawo dostępu dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że od strony merytorycznej informacjami o środowisku i jego ochronie są tylko informacje dotyczące kwestii wskazanych w wyliczeniu art. 9 ust. 1 u.o.o.ś. Pojęcie „informacja” oznacza we wskazanych przypadkach pewien zespół danych czy wiedzy dotyczący określonego zagadnienia; możemy mówić o informacji pisemnej i ustnej.

Informacja udostępniana na wniosek jest podstawową formą dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.

Wniosek ma mieć formę pisemną. Przepis prawa nie formułuje jednak dalszych wymagań, jakie powinien spełniać, w szczególności sporządzenia go na określonym formularzu. Zastosowanie w tej kwestii mają art. 63–65 k.p.a.

W art. 12 ust. 2 u.o.o.ś. wskazano natomiast sytuacje, w których informacje są udostępniane bez pisemnego wniosku. Można je podzielić na dwie grupy:

1) informacje niewymagające wyszukiwania (a więc głównie w postaci ustnych wyjaśnień);

2) sytuacje o charakterze nadzwyczajnym, gdy istotne znaczenie ma szybkość udzielenia informacji.

Wniosek o udzielenie informacji o środowisku i jego ochronie wnioskodawca składa wówczas, gdy potrzebuje dostępu do dokumentów (uzyskania ich kopii), które nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w BIP-ie albo których, mimo obowiązku publikacji, władza publiczna nie umieściła w BIP-ie. Wniosek powinien być złożony także wówczas, gdy wnioskodawcy potrzebna jest informacja w formie przetworzonej.

Władza publiczna odbiera wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Bada go pod względem formalnym. Przepisy u.o.o.ś. nie wskazują w tym zakresie żadnych wymagań. W związku z tym zastosowanie mają przepisy ogólne, tj. art. 63–65 k.p.a.

Brak informacji o środowisku a odmowa jej udzielenia

W sytuacji, gdy organ, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, wówczas nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten wskazuje bowiem, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Podmiot nie posiadający informacji, której udostępnienia domaga się strona, nie może odmówić de facto jej udzielenia, gdyż odmowa udzielenia informacji przewidziana jest wyłącznie w określonych w ustawie wypadkach, a jedynie zawiadamia stronę o braku posiadania żądanych informacji. Wówczas wystarczy powiadomić, że takiej informacji się nie ma.

(wyrok WSA w Poznaniu z 28.02.2018 r., II SAB/Po 205/17, LEX nr 2466611).