Dauter Bogusław, Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia

Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia

Zakres możliwości orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie prawidłowości kontrolowanych decyzji (postanowień) organów administracji publicznej nie jest w pełni wyznaczony przez kryterium zgodności z prawem i zamyka się w istocie w katalogu pewnych typów wadliwości (szerzej zob. M. Kamiński, Legalnościowe oceny decyzji administracyjnej w działalności kontrolnej sądów administracyjnych, Przegląd Sądowy 2008, nr 2, s. 61). Tym bardziej, przy ocenie zasadności skargi nie mogą być brane pod uwagę względy słusznościowe (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II FSK 1708/06; por. także R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 526).

Treść sentencji wyroku uwzględniającego skargę zależy od przedmiotu skargi, od kierunku rozstrzygnięcia oraz od zastosowanej sankcji. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie sąd co do zasady może na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.:

1) uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części,

2) stwierdzić ich nieważność w całości lub w części, lub

3) stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 337).

Uprawnienia tego sądu co do zasady mają więc charakter kasacyjny (szerzej zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007). Wyjątki określają w odniesieniu do decyzji i postanowień art. 145 § 3 i art. 145a § 1 i 3 p.p.s.a.

Niniejsza procedura opisuje rozstrzygnięcie zawarte w wyroku uwzględniającym skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej, polegające na stwierdzeniu nieważności takiej decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Badanie przesłanek, dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, stanowi pierwszy etap kontroli (oceny zgodności z prawem) zaskarżonego aktu; dopiero uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek nieważności decyzji lub postanowienia uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.

Z mocy § 2 art. 145 p.p.s.a., w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w k.p.a. i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ww. środki prawne stosuje się również z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie; chodzi tu przede wszystkim o postępowanie podatkowe uregulowane w Ordynacji podatkowej.

1. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem decyzji lub postanowienia nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz ma charakter sekwencyjny, tj. powinna przebiegać w określonej kolejności (szerzej zob. T. Woś, jw., s. 671 i n.). Mianowicie sąd bada w pierwszym rzędzie, czy zaskarżony akt nie jest obciążony wadami najpoważniejszymi. Takimi wadami są nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) oraz uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.).

Przy tym wzruszenie zaskarżonej decyzji/postanowienia z powodu uchybień pierwszego typu ma dalej idące skutki (stwierdzenie nieważności ex tunc) aniżeli stwierdzenie naruszeń prawa wymienionych w drugiej kolejności (uchylenie decyzji). Jedynie w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. można mówić o wstecznym działaniu wyroku sądu administracyjnego. Co do zasady, natomiast, środki prawne wymienione w art. 145 p.p.s.a. odnoszą skutek pro futuro i ex nunc (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 października 2005 r., II FSK 351/05; z dnia 8 kwietnia 2008 r., II FSK 135/08).

2. Wobec tego, sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub art. 247 § 1 o.p. w zw. z § 2 art. 145 p.p.s.a.). Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia organu, sąd zobligowany jest stwierdzić jego nieważność (lub wydanie z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. lub 247 § 2 i 3 o.p.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek nieważności decyzji lub postanowienia uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 981/08).