Dauter Bogusław, Skarga na niewykonanie wyroku

Skarga na niewykonanie wyroku

Skarga z żądaniem wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 p.p.s.a., ma na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroków sądowych oraz jego dyscyplinowanie (zob. J. Gawron, Skutki niewykonywania orzeczenia sądu administracyjnego, SPE 2003, nr 67, s. 96), a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych (por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20–22 października 2003, s. 95). Jest to odrębna skarga wniesiona przez uprawiony podmiot, inna od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Środki prewencyjno-represyjne przysługujące sądowi rozpoznającemu skargę na niewykonanie wyroku wskazane w art. 154 p.p.s.a. (grzywna, odszkodowanie, suma pieniężna) mają uzasadnienie w swoistej recydywie organów administracji naruszających prawo.

Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadziła zmiany w treści art. 154 p.p.s.a., które mają zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

W § 1 ww. artykułu, wykreślono wyrazy „oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności”, ograniczając zastosowanie omawianej instytucji jedynie do przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W poprzednim stanie prawnym dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdy sąd administracyjny np. uchylił decyzję organu drugiej instancji, a organ ten nie załatwił sprawy pomimo upływu ustawowego terminu, zarówno na podstawie art. 149 § 1, jak i art. 154 § 1 p.p.s.a. Rozwiązanie takie w praktyce budziło wiele wątpliwości (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - druk sejmowy VII.1633).

Ponadto z mocy wskazanej noweli dodano § 7 do art. 154 p.p.s.a., umożliwiając sądowi przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w § 6 ww. artykułu. Prawodawca wzmocnił tym samym ochronę interesów skarżącego, wzorując się na instytucji przewidzianej w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.) (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 634).

1. Przez pojęcie „niewykonanie wyroku” należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji albo w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., VII SA/Wa 97/07). Niewykonanie wyroku może mieć miejsce w całości bądź w części.

2. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Chodzi o sytuację, gdy organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego prawomocnym wyrokiem wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a. (W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 129).

3. Termin wykonania takiego wyroku mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz. 57).

4. Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy).

5. Termin na wykonanie wyroku (w szczególności ustawowy) należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.).

6. Niewykonanie wyroku w części dotyczącej zwrotu zasądzonych na rzecz strony kosztów postępowania nie może stanowić bezczynności organu administracji, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., I OSK 154/08). W takiej bowiem sytuacji nie występuje konieczność podjęcia przez organ działań z zakresu administracji publicznej, np. wszczęcia postępowania administracyjnego, wydania aktu itp. Wykonywanie orzeczeń sądowych w części dotyczącej zasądzonych na rzecz strony kosztów odbywa się w drodze egzekucji sądowej zgodnie z przepisami k.p.c., po stwierdzeniu przez sąd na podstawie art. 169 p.p.s.a. prawomocności orzeczenia (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2004 r., SA/Sz 2291/03, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 123; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1258/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Wr 287/08).

Warunkiem koniecznym wniesienia skargi o wymierzenie organowi grzywny jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., I OSK 282/08). Ponieważ warunek ten jest brakiem konstrukcyjnym (nieusuwalnym) skargi, należy dysponować dowodem potwierdzającym dokonanie takiego wezwania (np. w postaci potwierdzenia nadania listu poleconego, jeżeli wezwanie skierowano do organu za pośrednictwem placówki pocztowej, lub w postaci stosownego potwierdzenia przez organ na kopii pisma, jeżeli wezwanie złożono osobiście w siedzibie organu).