Dauter Bogusław, Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania

Procedury
Status:  Aktualna
Wersja od: 31 maja 2019 r.
Autorzy:

Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania

Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania

Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania

Omawiana procedura dotyczy sytuacji, w której WSA oddalił skargę strony, pomimo istnienia naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te mogą dotyczyć zarówno przepisów postępowania administracyjnego naruszonych przez organ, a których to naruszeń nie zauważył sąd pierwszej instancji, jak i przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, naruszonych przez ten sąd w toku rozpoznania sprawy. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego, na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z dniem 31 maja 2019 r. wraz z wejściem w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 934), które wprowadzają informatyzację postępowania sądowoadministracyjnego, strona może wnieść skargę kasacyjną w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z przepisami przejściowymi, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie powyższych regulacji, zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniach tych strona będzie mogła dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego wykorzystywanego przez sąd do obsługi doręczeń oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania NSA przewodniczący skład orzekający NSA przewodniczący skład orzekający otrzymanie skargi kasacyjnej badanie dopuszczalności i warunków formalnych skargi kasacyjnej wyznaczenie rozprawy lub posiedzenia niejawnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym wsa przewodniczący skład orzekający wsa przewodniczący skład orzekający przedstawienie skargi kasacyjnej wraz z aktami sprawy NSA usuwanie braków formalnych skargi kasacyjnej skierowanie na posiedzenie niejawne otrzymanie skargi kasacyjnej badanie dopuszczalności skargi kasacyjnej badanie warunków formalnych skargi kasacyjnej odrzucenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym strona strona sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę opartej na podstawie naruszenia przepisów postępowania wniesienie skargi kasacyjnej nieusunięte usunięte dopuszczalna niedopuszczalna nie spełnia spełnia

Krok: sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę opartej na podstawie naruszenia przepisów postępowania

WSA oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia, akty te nie naruszają prawa.

Podstawa, w rozumieniu języka polskiego, to m. in. zasadniczy element czegoś, zasada, podwalina czegoś, punkt wyjścia (por. Wielki słownik poprawnej polszczyzny, PWN, red. A. Markowski, Warszawa 2012, s. 799). Tak też należy rozumieć podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., stanowiące zasadnicze przyczyny do zaskarżenia kwestionowanego przez stronę orzeczenia. Jedną z trzech ustawowych podstaw zaskarżenia stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się dość jednolicie, że wskazanie podstaw kasacyjnych to wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2004 r., FSK 355/04), przy czym koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu lub litery) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04).

Samo powtórzenie treści art. 174 p.p.s.a. nie jest wskazaniem podstawy kasacyjnej i prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9).

Na tle stosowania art. 174 p.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności, w szczególności co do tego, czy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a więc zwłaszcza naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji. Spór ten ostatecznie rozstrzygnęła uchwała pełnego składu NSA, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W odniesieniu do podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., NSA m.in. podniósł, że skoro ustawodawca nie określił bliżej, o jakie przepisy w tej podstawie kasacyjnej chodzi (administracyjne czy sądowe), to należy przyjąć, że odnosi się ona do naruszeń przepisów obu tych postępowań, a więc zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Zdaniem pełnego składu Sądu, za zaprezentowanym znaczeniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przemawiają także względy wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Przez przepisy postępowania (procesowe, proceduralne) należy rozumieć zbiór przepisów regulujących procedury działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych, którym przyznano kompetencje do tworzenia i stosowania prawa. Normy te regulują również sposoby zachowania się stron niebędących podmiotami publicznymi w postępowaniach, których stronami są podmioty publiczne (W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje, (w:) Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, W. Czapliński red., Warszawa 2006, s. 427).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mieszczą się nie tylko przepisy postępowania, lecz również przepisy ustrojowe, co do których ustawodawca odrębnie się nie wypowiedział, a które są bliższe przepisom procesowym niż materialnym.

Omawiana procedura będzie miała głównie zastosowanie w sytuacji, w której sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów to postępowanie regulujących. Najczęściej będzie to miało miejsce, gdy sąd nie dostrzegł błędów proceduralnych organu administracji, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, kiedy organ administracji nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego, oddalającego skargę strony (por. K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów postępowania przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ZNSA 2008, nr 2, s. 64; W. Piątek, Naruszenia prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 35).

Nie może budzić wątpliwości, że niedostrzeżenie przez WSA, naruszenia prawa procesowego, popełnionego w postępowaniu administracyjnym, jest również jego naruszeniem. Świadczy bowiem o zaniechaniu realizacji - a co najmniej o niewłaściwej realizacji - funkcji kontrolnej sądu, co w konsekwencji jest naruszeniem art. 1 § 2 p.u.s.a. (por. B. Gruszczyński, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 504), a także art. 151 p.p.s.a., skoro sąd, mimo błędów procesowych, skargę strony oddalił. Trzeba jednak pamiętać, że zarzut oparty wyłącznie na treści art. 151 p.p.s.a. jest zarzutem wadliwie sformułowanym. Otóż podkreślić należy, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Dopiero wykazanie naruszenia przez sąd odpowiednich przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z nich i niewłaściwe niezastosowanie drugiego. Innymi słowy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia), sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., GSK 967/04).

Strona kwestionująca wyrok WSA oddalający skargę powinna wykazać, że sąd naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania i że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, przyjmuje się, że zwrot normatywny „mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy”, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 539). Innymi słowy, pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. Podmiot sporządzający w imieniu strony skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania zarówno faktu naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnienia istnienia owego potencjalnego związku. Nie trzeba udowadniać, że gdyby niestwierdzone w sprawie naruszenie przepisów postępowania, to jej rozstrzygnięcie byłoby inne. Wystarczy wykazać, że realnie istniała taka możliwość (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 660/06).

Najczęściej kwestionowanymi przepisami postępowania (w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej) są przepisy kształtujące stan faktyczny sprawy. Stan faktyczny bowiem przesądza o treści rozstrzygnięcia organu administracji.

Przy czym do podważenia ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji nie jest wystarczające podniesienie zarzutu „sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału”, bez jego powiązania z konkretnym przepisem prawa (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., FSK 1290/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 95; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 245). Natomiast odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 39).

W kwestii prawidłowości oceny ustaleń faktycznych sprawy wiodąca rola przypada uzasadnieniu orzeczenia WSA. Uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07).

W określonych okolicznościach, a zwłaszcza, gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 p.p.s.a., może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

Zarzuty procesowe mogą mieć różnoraką konstrukcję, a w kontekście przytoczonej wcześniej uchwały pełnego składu NSA, wskazywać na naruszenie szeregu przepisów, w tym również postępowania administracyjnego bez odpowiedniego powiązania z przepisami procedury sądowoadministracyjnej (szerzej na temat możliwych konstrukcji zarzutów procesowych i ich wpływu na wynik postępowania S. Babiarz, (w:) S. Babiarz, B. Dauter, S. Marciniak, A. Mudrecki, Doradca podatkowy przed sądem administracyjnym, Warszawa 2009, s. 328–329).

Krok: wniesienie skargi kasacyjnej

Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem. Artykuł 177 § 1 p.p.s.a. przewiduje więc pośredni tryb wnoszenia skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona zobowiązana jest do wniesienia skargi kasacyjnej nie tylko w określonym terminie, ale także do określonego sądu, tj. sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie.

Wniesienie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA lub do sądu niewłaściwego skutkuje zachowaniem terminu, jeżeli NSA lub sąd niewłaściwy prześle tę skargę do właściwego WSA przed upływem terminu do jej wniesienia. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej decydująca jest wówczas data nadania (przekazania) tej skargi właściwemu WSA (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OZ 59/15).

Omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia WSA z uzasadnieniem bez jej wniosku, określonego w art. 141 § 2 p.p.s.a., uniemożliwia tej stronie wniesienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2005 r., II GZ 9/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 94), nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone.

Przepisy szczególne mogą wprowadzać inny tryb wnoszenia skargi kasacyjnej [por. np. art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1307), art. 20 ust. 2, art. 24a ust. 3, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 400)].

Jakkolwiek skargę kasacyjną sporządzić może wyłącznie podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 175 p.p.s.a., to wnieść skargę kasacyjną może już sama strona. W tym zakresie ustawa nie wprowadza żadnych rygorów.

Z dniem 31 maja 2019 r. strona może wnieść skargę kasacyjną w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Opisany warunek nie zostanie spełniony w przypadku wysłania takiego pisma do sądu na jego adres elektroniczny (adres e-mail). Skarga taka, oprócz wymogów formalnych pisma w postaci papierowej, musi zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisana przez pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jeżeli skarga kasacyjna jest pierwszym pismem procesowym strony, należy podać numer odpowiedniego identyfikatora, tj. numer PESEL - w przypadku osób fizycznych, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - numer KRS, REGON lub NIP. Datą wniesienia skargi jest określona w urzędowym poświadczeniu odbioru data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu (art. 83 § 5 p.p.s.a.) (szerzej zob. procedura: Wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej).