Dauter Bogusław, Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie

Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie

Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest jednym z najistotniejszych wymagań skargi kasacyjnej. Skarżący powinien wyraźnie określić, na której podstawie kasacyjnej opiera skargę kasacyjną, nie jest wystarczające samo wskazanie, czy przytoczenie treści art. 174 p.p.s.a. Wnosząc skargę kasacyjną, opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa polega bowiem na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny, ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie „podciągnięto” pod hipotezę określonej normy prawnej.

Z dniem 31 maja 2019 r. wraz z wejściem w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 934), które wprowadzają informatyzację postępowania sądowoadministracyjnego, strona może wnieść skargę kasacyjną w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z przepisami przejściowymi, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie powyższych regulacji, zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniach tych strona będzie mogła dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego wykorzystywanego przez sąd do obsługi doręczeń oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

WSA oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia, akty te nie naruszają prawa.

Podstawa w rozumieniu języka polskiego to m. in. zasadniczy element czegoś, zasada, podwalina czegoś, punkt wyjścia (por. Wielki słownik poprawnej polszczyzny, PWN, A. Markowski, red. Warszawa 2012, s. 799). Tak też należy rozumieć podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., stanowiące zasadnicze przyczyny do zaskarżenia kwestionowanego przez stronę orzeczenia. Jedną z trzech ustawowych podstaw zaskarżenia stanowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

W orzecznictwie przyjmuje się dość jednolicie, że wskazanie podstaw kasacyjnych to wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2004 r., FSK 355/04), przy czym koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu lub litery) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04).

Samo powtórzenie treści art. 174 p.p.s.a. nie jest wskazaniem podstawy kasacyjnej i prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9).

Na tle stosowania art. 174 p.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności, w szczególności co do tego, czy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a więc zwłaszcza naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji. Spór ten ostatecznie rozstrzygnęła uchwała pełnego składu NSA, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W odniesieniu do analizowanej podstawy kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, NSA podniósł, że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu „weryfikacyjne” stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd w subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 224–225). Innymi słowy, zarzut ten służy podważeniu zgodności ustalonego w sprawie stanu faktycznego ze stanem hipotetycznym wyrażonym w normie prawnej przy uwzględnieniu treści i znaczenia normy prawnej przyjętej przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., I OSK 539/04).

Zdaniem G. Rząsy, błąd sądu polegający na przyjęciu istnienia jakiejś normy prawnej, która w rzeczywistości nie obowiązuje albo odwrotnie - na pominięciu obowiązującej rzeczywiście normy, należy traktować jako naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a nie jako błędną wykładnię (G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 83–84).

Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67). Nawet gdyby przyjąć, że skarżący sformułował prawidłowo zarzut naruszenia przepisów postępowania kształtujących stan faktyczny, to i tak w razie uznania ich za zasadne, NSA nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten może być skutecznie podnoszony jedynie, gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

Bardzo często w skardze kasacyjnej kwestionowany jest stan faktyczny poprzez stawianie zarzutów procesowych, natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza w postaci niewłaściwego zastosowania, stawiane są alternatywnie. Taka praktyka nie jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., I FSK 135/07, stwierdził, że z zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej należy wywieść, że skoro w skardze kasacyjnej podniesiono alternatywnie dwa zarzuty, przy czym jeden z nich jest postawiony w sposób zasadniczy - kategoryczny, a drugi ma w stosunku do niego charakter subsydiarny, tzn. że w zamyśle strony skarżącej, ma być rozpoznany przez Sąd kasacyjny w razie nieuwzględnienia zarzutu pierwszego, kognicja NSA ograniczona jest do zbadania, czy uzasadniony jest zarzut postawiony kategorycznie, pomijając ocenę zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia przepisów zawartych w zarzucie określonym, jako zarzut ewentualny.

Przy redagowaniu skarg kasacyjnych dość powszechnie powielany jest błąd polegający na powoływaniu w podstawie kasacyjnej wyłącznie art. 151 p.p.s.a. jako naruszenie prawa procesowego. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10).

Nie bez znaczenia dla prawidłowości stawianych zarzutów, zwłaszcza z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jest właściwe odczytanie charakteru kwestionowanego przepisu, tj., czy ma on charakter materialnoprawny, czy procesowy. Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony. Elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu (por. H. Knysiak-Molczyk, op. cit., s. 222). Zdaniem Z. Niewiadomskiego, prawo materialne zawiera normy określające prawa i obowiązki obywateli oraz innych podmiotów, wynikające z funkcjonowania w państwie i określonej zbiorowości, zobowiązujące jednocześnie organy administracji do określonych zachowań prawnych (Z. Niewiadomski (w:) Z. Niewiadomski red., Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 111). Przepisami prawnomaterialnymi są więc przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., I OSK 1735/04).

Naruszenie prawa materialnego może przybrać formę jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie prawniczym utrwalony już został pogląd, że dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach tej podstawy kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, skarżący winien najpierw wskazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II GSK 388/05; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 493; H. Knysiak-Molczyk, op. cit., s. 233; G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2008, z. 8, s. 64).

Autor skargi kasacyjnej, który stawia zarzut alternatywnie, przez sformułowanie „lub” w wyrażeniu „przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie”, nie wskazuje, która z postaci naruszenia wystąpiła w sprawie (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., II FSK 1891/08).

Po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący nie może uzupełniać podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a., skarżący może jedynie przytoczyć nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (szerzej por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II FSK 1525/08 wraz z glosą B. Draniewicza, Mon.Praw. 2011, nr 17, s. 949).

Od sposobu określenia podstaw skargi kasacyjnej zależy, w jakim stopniu ochrona sądowa będzie efektywna (por. Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 2005, z. 1, s. 18).

Prawidłowo sformułowane podstawy skargi kasacyjnej decydują również o zakresie kontroli sprawowanej przez NSA, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzeka wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd ten bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Równie ważne, jak prawidłowe sporządzenie podstaw kasacyjnych jest ich uzasadnienie. W uzasadnieniu skarżący powinien wyjaśnić treść sformułowanych zarzutów i szczegółowo uzasadnić, z odpowiednim powołaniem się na określone reguły interpretacyjne oraz adekwatne do stawianych zarzutów orzecznictwo sądów i piśmiennictwo prawnicze. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumpcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ponadto należy uzasadnić, jaki powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany.

Konsekwencją stawianych zarzutów są wnioski w zakresie pożądanego przez skarżącego kierunku rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez NSA. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do wyroku oddalającego skargę uzasadnia wniosek o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok (por. art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.). Możliwy jest też wniosek o uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części (por. art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem. Artykuł 177 § 1 p.p.s.a. przewiduje więc pośredni tryb wnoszenia skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona zobowiązana jest do wniesienia skargi kasacyjnej nie tylko w określonym terminie, ale także do określonego sądu, tj. sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie.

Wniesienie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA lub do sądu niewłaściwego skutkuje zachowaniem terminu, jeżeli NSA lub sąd niewłaściwy prześle tę skargę do właściwego WSA przed upływem terminu do jej wniesienia. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej decydująca jest wówczas data nadania (przekazania) tej skargi właściwemu WSA (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OZ 59/15).

Omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia WSA z uzasadnieniem bez jej wniosku, określonego w art. 141 § 2 p.p.s.a., uniemożliwia tej stronie wniesienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2005 r., II GZ 9/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 94), nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone.

Przepisy szczególne mogą wprowadzać inny tryb wnoszenia skargi kasacyjnej [por. np. art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1307), art. 20 ust. 2, art. 24a ust. 3, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 400)].

Jakkolwiek skargę kasacyjną sporządzić może wyłącznie podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 175 p.p.s.a., to wnieść skargę kasacyjną może już sama strona. W tym zakresie ustawa nie wprowadza żadnych rygorów.

Z dniem 31 maja 2019 r. strona może wnieść skargę kasacyjną w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Opisany warunek nie zostanie spełniony w przypadku wysłania takiego pisma do sądu na jego adres elektroniczny (adres e-mail). Skarga taka, oprócz wymogów formalnych pisma w postaci papierowej, musi zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisana przez pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jeżeli skarga kasacyjna jest pierwszym pismem procesowym strony, należy podać numer odpowiedniego identyfikatora, tj. numer PESEL - w przypadku osób fizycznych, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - numer KRS, REGON lub NIP. Datą wniesienia skargi jest określona w urzędowym poświadczeniu odbioru data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu (art. 83 § 5 p.p.s.a.) (szerzej zob. procedura: Wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej).