Dauter Bogusław, Rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego

Rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw. Do tych odrębnych ustaw zalicza się w szczególności ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), dalej s.n.p.s. Na mocy wskazanych regulacji NSA został powołany do rozpoznawania tzw. skarg na przewlekłość postępowania.

Unormowania zawarte w ostatniej z ww. ustaw stanowią konkretyzację art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki” („w rozsądnym terminie”) jest więc jednym z aspektów prawa do sądu (M. Romańska [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194; postanowienie TK z dnia 30 października 2006 r., S 3/06, OTK ZU 2006, nr 9A, poz. 146).

Ustawa o s.n.p.s. zapewnia w krajowym porządku prawnym ochronę przed naruszeniami art. 6 Konwencji, polegającymi na przewlekłym prowadzeniu postępowania sądowego, a jej przepisy stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji (art. 1 ust. 3 s.n.p.s.). Potrzeba uchwalenia tej ustawy wynikła z konieczności implementacji wyroku ETPCz z dnia 26 października 2000 r. w sprawie Kudła v. Polska, skarga nr 30210/96 (por. W. Ryms, Skarga na przewlekłość postępowania przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 375; szerzej zob. B. Gronowska, Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Kudła przeciwko Polsce - dotyczący czasu i warunków stosowania aresztu tymczasowego, sprawności procesu karnego oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego, Prok. i Pr. 2001, nr 1). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. prawo polskie nie znało środka prawnego o charakterze prewencyjnym, zgłaszanego na drodze sądowej, który miałby gwarantować stronie możliwość podniesienia zarzutu, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia jej prawa do sądu realizowanego w trwającym postępowaniu przez dopuszczenie do nieuzasadnionej zwłoki w tymże postępowaniu. Jedynym środkiem, z jakiego strona w takim przypadku mogła skorzystać, była skarga składana w trybie przepisów działu VIII k.p.a. do organów administracji w strukturze wymiaru sprawiedliwości. Środek ten w ww. sprawie Kudła v. Polska został uznany przez ETPCz za niewystarczający do zagwarantowania stronom możliwości ochrony przed ww. naruszeniami art. 6 Konwencji. Skarga na przewlekłość jest zatem środkiem ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, w rozumieniu art. 13 Konwencji (K. Gonera, Przewlekłość postępowania w sprawach cywilnych, PS 2005, nr 11–12, s. 8–11). Jej celem jest przeciwdziałanie przewlekłości postępowania (postanowienie SN z dnia 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, OSNP 2005, nr 21, poz. 345).

Postępowanie wywołane wniesieniem skargi na przewlekłość jest postępowaniem incydentalnym, związanym z postępowaniem głównym, którego stwierdzenia przewlekłości domaga się wnoszący skargę (postanowienie SN z dnia 24 sierpnia 2005 r., V CNP 7/05; postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., II FPP 10/05; szerzej o charakterze prawnym postępowania ze skargi na opieszałość sądu por. P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz, Warszawa 2010, s.  35 i n. oraz powołane tam orzecznictwo; zob. także M. Romańska, Skarga na przewlekłość postępowania sądowego, PS 2005, nr 11–12, s. 39).

Postępowanie w sprawie ze skargi na przewlekłość jest jednoinstancyjne; nie przewidziano środka odwoławczego od orzeczeń wydawanych w tym trybie, co z uwagi na jego cel i wpadkowy charakter nie budzi wątpliwości o charakterze konstytucyjno-prawnym (postanowienie SN z dnia 1 kwietnia 2005 r., SPK 19/05, OSNKW 2005, nr 7–8, poz. 67). W szczególności przedmiot skargi na przewlekłość postępowania nie korzysta z konstytucyjnej gwarancji rozpoznania przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym (uchwała SN z dnia 23 marca 2006 r., III SPZP 3/05, OSNP 2006, nr 21–22, poz. 341; wyrok TK z dnia 14 października 2010 r., K 17/07, OTK-A 2010, nr 8, poz. 75).

Niniejsza procedura przedstawia finalny etap postępowania w sprawie ze skargi na opieszałość sądu, tj. etap rozpoznania tej skargi - wydania orzeczenia oddalającego skargę albo stwierdzającego przewlekłość postępowania.

1. Zasadą jest, że NSA rozpoznaje skargę na przewlekłość postępowania na posiedzeniu niejawnym (art. 197 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 s.n.p.s.). Dotyczy to zarówno sytuacji wydania orzeczenia o charakterze formalnym (odrzucenia skargi), jak i postanowienia co do istoty sprawy.

2. NSA wydaje orzeczenie w przedmiocie skargi na przewlekłość w terminie dwóch miesięcy, licząc od daty złożenia skargi (art. 11 s.n.p.s.).

Termin określony w art. 11 s.n.p.s. ma charakter instrukcyjny, ponieważ art. 3 s.n.p.s. nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu toczącym się w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy; innymi słowy, w postępowaniu o naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie przysługuje skarga na przewlekłość postępowania (postanowienie SN z dnia 30 sierpnia 2005 r., KSP 7/05; postanowienie SN z dnia 16 czerwca 2005 r. KSP 5/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 88; P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, jw., s. 103; odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72).

W postanowieniu z dnia 18 lutego 2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005, nr 17, poz. 277, SN przyjął, że uiszczenie przez adwokata opłaty stałej od skargi na przewlekłość postępowania po jej wniesieniu, ale przed rozpoznaniem, powoduje, że dwumiesięczny termin do załatwienia skargi rozpoczyna bieg od daty wniesienia opłaty. W ww. postanowieniu o sygn. KSP 7/05, SN wskazał z kolei, że tezę tę należy odnosić również do momentu uzupełnienia (innych) braków formalnych skargi lub wydania orzeczenia zwalniającego z obowiązku uiszczenia opłaty.

O uchybieniach uzasadniających odrzucenie skargi na przewlekłość zob. uwagi do procedury: Badanie wymogów formalnych skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.