Dauter Bogusław, Pytanie prejudycjalne sądu administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Pytanie prejudycjalne sądu administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Postępowanie o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (określane także w literaturze jako „odesłanie wstępne” lub „orzeczenie wstępne”) z art. 267 TFUE stanowi formę współpracy między sądem krajowym, przed którym toczy się główne postępowanie w sprawie, a Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dzięki kompetencji wynikającej z ww. przepisu sąd krajowy może, w ramach toczącego się przed nim sporu, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o dokonanie wykładni aktów prawa unijnego lub o stwierdzenie, czy taki akt jest ważny. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 256 ust. 3 TFUE, wszystkie wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym trafiają do Trybunału Sprawiedliwości. Statut TS nie określa obecnie dziedzin, w których Sąd byłby właściwy do rozpoznawania pytań prejudycjalnych.

Pytanie prejudycjalne zaliczane jest do typu pytań walidacyjnych i zarazem ma charakter konkretny, tzn. powiązane jest ze stanem faktycznym konkretnej sprawy sądowej (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 233 i n., 243).

Instytucja ta służy przede wszystkim zapewnieniu jednolitego stosowania norm prawa UE, zważywszy w szczególności na tę okoliczność, że wielojęzyczne prawo unijne stosowane jest w pierwszym rzędzie przez organy krajowe (por. M. Szpunar, Komentarz do art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, LEX nr 124267; A. Wróbel, Pytania prawne sądów państw członkowskich do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [w:] A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2010, s. 575 i n.; szerzej o specyfice interpretacji prawa unijnego zob. np. A. Kalisz, Interpretacja prawa Unii Europejskiej [w:] A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2010, rozdz. III; por. także A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007; M. Górka, C. Mik, Sądy polskie jako sądy Unii Europejskiej (na tle doświadczeń przedakcesyjnych), KPP 2005, z. 4, s. 52). Instytucja pytań prejudycjalnych stanowi także ważny element systemu ochrony prawnej (por. szerzej A. Kastelik-Smaza, Procedura pytań prejudycjalnych a ochrona praw jednostki [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS, Toruń 2006, s. 155 i n.).

Niniejsza procedura przedstawia tryb wniesienia pytania prejudycjalnego przez sąd administracyjny. Postępowanie w tym zakresie ma charakter ekstraordynaryjny względem zwykłego toku postępowania w tym sensie, że skorzystanie z tego trybu powoduje wydłużenie (zawieszenie) postępowania sądowego, którego wynik uzależniony jest od odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości. Ponadto art. 267 TFUE jest w ww. zakresie bezpośrednio skuteczny w tym znaczeniu, że stanowi samodzielną podstawę dla sądów krajowych do zwracania się z wnioskiem prejudycjalnym do TSUE (zob. wyroki w sprawach 166/73 Rheinmülen I; 106/77 Simmenthal; por. także M. Domańska, Pytania prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach administracyjnych [w:] A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2010, s. 1004; M. Szpunar, Procedura prejudycjalna z perspektywy unormowań kodeksu postępowania cywilnego oraz prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS, Toruń 2006, s. 187; J. Skrzydło, Konieczne zmiany w prawie polskim w perspektywie współpracy sądów polskich z Trybunałem Wspólnot, PiP 1998, z. 8, s. 91). Wreszcie, zwracając się do TSUE o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, sąd krajowy wszczyna nowe postępowanie o charakterze de facto międzynarodowym, które toczy się na podstawie zupełnie innych przepisów proceduralnych.

Poza zakresem opracowania pozostaje omówienie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości; ograniczono się do przedstawienia etapu wszczęcia tegoż postępowania przez sąd administracyjny, na podstawie wniesionego pytania prawnego. W związku z powyższym pominięto również omówienie rozstrzygnięć wydawanych przez Trybunał Sprawiedliwości oraz skutków wydania wyroku o określonej treści przez ten organ (o tym szerzej zob. np. M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., rozdz. V; A. Wróbel, Pytania..., s. 630 i n.).

1. Pytanie prejudycjalne może być zadane w każdym stadium postępowania, aż do czasu jego zakończenia w postaci wydania rozstrzygnięcia, tj. orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji tak merytorycznego, jak i formalnego. Trybunał Sprawiedliwości zasadniczo nie stawia sądom krajowym żadnych ograniczeń co do etapu postępowania, na jakim należy podjąć decyzję o zwróceniu się o wydanie orzeczenia prejudycjalnego (zob. orzeczenia w sprawach 71/80 Irish Creamery, 72/83 Campus Oil, C-10/92 Balocchi). Zasadniczo jednak to końcowa faza postępowania rozpoznawczego jest właściwym momentem dla ewentualnego wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, gdyż wówczas sąd jest w stanie precyzyjnie określić ramy prawne i faktyczne sprawy, a także ocenić, czy wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia (por. w tym zakresie pkt 12 i 13 Zaleceń dla sądów krajowych, dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Dz.U.UE.C.2016.439.1). W rezultacie postanowienie o przedstawieniu pytania prejudycjalnego wydawane jest przede wszystkim w trakcie rozprawy. Postanowienie to może być też podjęte na posiedzeniu niejawnym, np. jeżeli dany środek prawny (np. skarga kasacyjna) jest rozpoznawany przez sąd administracyjny w tym trybie (por. np. art. 182 p.p.s.a.).

Dyskusyjna może wydawać się, w świetle treści art. 267 TFUE, możliwość skierowania pytania prejudycjalnego w toku procedury uchwałodawczej, a już w szczególności w ramach postępowania zmierzającego do wydania tzw. uchwały abstrakcyjnej (tak np. M. Szpunar, Komentarz do art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, LEX/el. 124267). Bez wątpienia taka możliwość występuje natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 187 § 3 p.p.s.a. (przejęcie sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów).

2. Inicjatywa w zakresie odesłania prejudycjalnego nie jest związana z wolą stron sporu (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., GSK 310/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 73). Jedynie sędzia jest kompetentny do oceny charakteru sprawy i uwzględnienia (lub nie) wniosku strony o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości. Może również z urzędu wydać postanowienie o uruchomieniu przedmiotowej procedury (por. wyrok w sprawie 126/80 Salonia). W sytuacji jednak, gdy sąd nie podziela stanowiska strony w przedmiocie zwrócenia się z wnioskiem do TSUE, decyzja odmowna powinna przybrać formę postanowienia, które powinno zostać uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2004 r., FSK 571/04, ONSAiWSA 2005, nr 3, poz. 52; A. Wilk, P. Wróbel, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach wspólnotowych, EPS 2005, nr 11, s. 52 i n.).

3. Z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mogą się zwracać tylko organy sądowe państw członkowskich (szerzej o przesłance podmiotowej pytania prejudycjalnego zob. np. R. Grzeszczak, M. Krajewski. „Sąd” w świetle przepisów art. 47 KPP oraz art. 267 TFUE, EPS 2014, nr 6, s. 7 i n.; A. Wróbel, Pytania…, s. 583 i n.; M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 126 i n.; por. także np. wyrok TS z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult; czy w sprawie 61/65 Vaassen-Goebbels); do takich zaliczają się sądy administracyjne obu instancji (M. Domańska, Pytania…, s. 1000 i n.; por. także wyrok ETS w sprawie C-320/94 Reti Televisive Italiane i in.). Może to również uczynić Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK 2005, nr 5, poz. 49), np. w postępowaniu wszczętym pytaniem prawnym sądu administracyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji (A. Wróbel, Pytania…, s. 590 i powołane tam orzecznictwo; por. także M. Safjan, Dialog czy konflikt? O relacjach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z sądem konstytucyjnym, w: P. Kardas, W. Wróbel, T. Sroka (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, Warszawa 2012, s. 354–360).

Sąd zwracający się powinien także działać jako sąd, tzn. rozstrzygać spór (por. wyroki w sprawach: 138/80 Borker, 318/85 Greis Unterweger, C-111/94 Job Centre, C-134/97 Victoria Film, C-178/99 Salzmann). Nie wszystkie bowiem czynności dokonywane przez sądy mają charakter stricte jurysdykcyjny. Przykładowo, sąd administracyjny nie może zwrócić się do TSUE w postępowaniu mediacyjnym (art. 115 i n. p.p.s.a.).

4. Stosownie do art. 267 TFUE pytanie prejudycjalne jest uprawnieniem sądu krajowego, o ile jego orzeczenia podlegają zaskarżeniu. W przypadku zaś sądu ostatniej instancji, tj. takiego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, odesłanie prejudycjalne jest obowiązkiem sądu (por. wyrok w sprawie C-99/00 Lyckeskog); obowiązek ten aktualizuje się przy tym jedynie w toku postępowania głównego, nie dotycząc postępowań wpadkowych (por. wyrok w sprawie 107/76 Hoffmann-La Roche). Wyjątek od powyższej reguły, zgodnie z wyrokiem w sprawie 283/81 CILFIT stanowią sytuacje, gdy:

– poruszona w pytaniu prejudycjalnym kwestia nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (ocena tego należy do sądu krajowego, a nie do stron czy Trybunału),

– poruszona kwestia jest już rozstrzygnięta (acte éclairé), tj. istnieje już orzecznictwo TSUE na dany, konkretny temat, które sąd uwzględnia (por. art. 99 reg. TS, wyrok w sprawie 28/62 Da Costa en Schaake i in.; zob. też J. Skrzydło, Doktryna acte éclairé w orzecznictwie Trybunału Wspólnoty Europejskiej i sądów krajów członkowskich Unii Europejskiej, Studia Prawno-Europejskie 1997, t. 2); w ww. sytuacji sąd państwa członkowskiego, od którego orzeczeń nie przysługuje odwołanie, nie tylko nie jest zobowiązany zgłosić wniosku prejudycjalnego, ale wręcz nie powinien tego czynić, rozstrzygając problem interpretacyjny samodzielnie na podstawie odpowiedniego orzecznictwa Trybunału (zob. wyrok w sprawie C-338/95 Wiener),

– wykładnia danego przepisu prawa unijnego jest tak oczywista, że nie ma miejsca dla racjonalnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia postawionego pytania (acte clair), przy czym chodzi tu o przekonanie sądu krajowego, co do oczywistości wykładni prawa unijnego (w szczególności, jak stwierdził Trybunał w sprawie C-495/03 Intermodal Transports, rozbieżności w orzecznictwie sądów poszczególnych państw członkowskich nie skutkują - same w sobie - tym, że sąd krajowy ostatniej instancji nie może stwierdzić braku obowiązku zwrócenia się z wnioskiem, powołując się na koncepcję acte clair); szerzej zob. J. Skrzydło, Doktryna acte clair w orzecznictwie Trybunału Wspólnot Europejskich i sądów państw członkowskich Unii Europejskiej, PiP 1998, z. 1.

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej obowiązkiem skierowania pytania do TSUE, w razie powstania wątpliwości co do wykładni lub ważności prawa unijnego, objęty jest w szczególności NSA (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2004 r., FSK 571/04, ONSAiWSA 2005, nr 3, poz. 52). Obowiązek ten dotyczyć może wyjątkowo również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Trybunał szeroko rozumie bowiem pojęcie sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu. Obejmuje ono nie tylko sądy, które stoją na szczycie hierarchii wymiaru sprawiedliwości (sądy najwyższe), lecz wszystkie składy orzekające, których rozstrzygnięcia mają taki charakter. Chodzi tu o konkretne rozumienie braku środka zaskarżenia, a więc sytuacje, w których taki środek nie przysługuje w danej sprawie; obowiązek zainicjowania procedury prejudycjalnej wiąże się z istnieniem prawnej drogi zaskarżenia rozstrzygnięcia w sprawie, nie zaś z umiejscowieniem danego sądu w strukturze sądownictwa. Ze wspólnotowego pojęcia środka zaskarżenia należy przy tym wyłączyć w szczególności środki przysługujące podmiotom innym niż strony postępowania przed sądem krajowym (np. skarga kasacyjna wnoszona przez Rzecznika Praw Obywatelskich), jak też środki prawne przysługujące stronom tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, jak np. wznowienie postępowania (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 136 i n.; A. Wróbel, Pytania…, s. 622).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może skierować pytania prejudycjalnego ani naruszyć zaniechaniem w powyższym zakresie prawa unijnego, jeżeli nie pozwala na to treść zarzutów kasacyjnych (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 142; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., I FNP 2/10). Podobnie brak jest podstaw do formułowania pytania prejudycjalnego, jeżeli skarga kasacyjna podlega odrzuceniu (M. Domańska, Pytania…, s. 1002).

Wojewódzki Sąd Administracyjny może przedstawić pytanie prawne również w sytuacji, gdy rozpoznaje sprawę ponownie na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok w sprawie 166/73 Rheinmülen I). Związanie orzeczeniem NSA (art. 190 p.p.s.a.) nie dotyczy prawa unijnego, gdyż tylko Trybunał Sprawiedliwości może dokonywać wiążącej wykładni tego prawa (M. Domańska, Wystąpienie sądu krajowego z pytaniem prejudycjalnym w sprawach administracyjnych [w:] M. Wąsek-Wiaderek, E. Wojtaszek-Mik (red.), Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Warszawa 2007, s. 114 i n.).

Naruszenie obowiązku przedłożenia pytania prejudycjalnego stanowi naruszenie prawa unijnego przez państwo członkowskie i może skutkować wszczęciem postępowania o naruszenie TFUE z art. 258 Traktatu; może również skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa członkowskiego (por. orzeczenia w sprawach C-224/01 Köbler; C-173/03 Traghetti; szerzej: A. Kastelik-Smaza, Konsekwencje naruszenia obowiązku skierowania pytania prejudycjalnego do ETS, EPS 2007, nr 2, s. 20 i n.).

5. Pytanie prejudycjalne może zostać postawione w postępowaniu, w którym sąd krajowy stosuje prawo unijne, jak również wówczas, jeżeli stosuje prawo wewnętrzne w stanie faktycznym, który jest objęty zakresem stosowania prawa unijnego (por. orzeczenia w sprawach C-299/95 Kremzow, C-261/97 Nour). Musi więc istnieć zależność pomiędzy pytaniem sądu krajowego a przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, tj. wykładnia lub stwierdzenie (nie)ważności prawa unijnego są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia (wyrok w sprawie C-283/09 Weryński). Przykładowo, interpretacja dyrektywy może okazać się potrzebna do właściwego rozstrzygnięcia sprawy związanej z ustawą krajową stanowiącą implementację tej dyrektywy (por. wyrok SN z dnia 12 października 2006 r., I CNP 41/06, OSNC 2007, nr 7–8, poz. 115).

W wyroku w sprawie Van der Weerd (C-222/05) TSUE stwierdził, że: „pytania, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania pozostawania w związku ze sprawą” (zob. także wyroki w sprawach: C-300/01 Salzmann, C-119/05 Lucchini, C-326/00 IKA, C-145/03 Keller, C-419/04 Conseil général de la Vienne, 83/78 Pigs Marketing Board). Skład orzekający sądu pytającego korzysta w zakresie ustalenia, czy konieczne jest zasięgnięcie opinii Trybunału Sprawiedliwości w zakresie ważności lub wykładni prawa unijnego, z autonomii zakładającej samodzielność i swobodę podejmowania decyzji o przedstawieniu pytania prawnego (por. C. Mik, Trybunał Sprawiedliwości wobec autonomii sądu krajowego w zakresie wnoszenia pytań prejudycjalnych [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS, Toruń 2006, s. 62). Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa unijnego, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, lub gdy problem jest natury hipotetycznej, lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (zob. sprawy C-379/98 Preussen Elektra, C-94/04 i C-202/04 Cipolla i in., C-355/97 Beck Liegenschaftsverwaltungsgesellschaft, C-379/05 Amurta).

6. Kompetencja Trybunału Sprawiedliwości dotyczy po pierwsze, wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; po drugie, orzekania o ważności aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Na traktaty składają się przede wszystkim Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, Karta Praw Podstawowych wraz z odpowiednimi protokołami, deklaracjami oraz załącznikami. Prawem pierwotnym są także traktaty uzupełniające i zmieniające (art. 48 TUE), jak również traktaty o przystąpieniu nowych członków (art. 49 TUE). Z polskiego punktu widzenia niezwykle istotnym źródłem prawa pierwotnego jest Traktat akcesyjny, który stanowi podstawę prawną przystąpienia Polski do Unii i tym samym podstawę obowiązywania w Polsce prawa unijnego. Rangę prawa pierwotnego mają też decyzje Rady (lub Parlamentu i Rady), za pomocą których - na podstawie przepisów szczególnych - możliwa jest tzw. uproszczona zmiana traktatu. Chodzić tu może np. o decyzję zmieniającą liczbę rzeczników generalnych (art. 252 akapit 1 TFUE) lub o decyzję zmieniającą statut Trybunału (art. 281 TFUE). Za część pierwotnego prawa unijnego uważa się także zasady ogólne wynikające z orzecznictwa TSUE (por. wyrok w sprawie 316/86 Hauptzollamt Hamburg-Jonas).

Pod pojęciem aktów przyjętych przez instytucje Unii rozumie się zarówno akty wiążące, jak i prawnie niewiążące, takie jak zalecenia czy opinie (por. orzeczenie w sprawie 113/75 Frecassetti; M. Górka, Orzeczenia prejudycjalne w sprawie ważności aktów prawa Unii Europejskiej [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS, Toruń 2006, s. 102). Przeważające znaczenie w praktyce prejudycjalnej mają oczywiście akty wiążące. Wyżej wymienione akty, o których mowa w art. 267 akapit 1 lit. b TFUE, to zatem w szczególności akty wszystkich instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE oraz akty wydawane np. przez Rzecznika Praw Obywatelskich Unii (art. 228 TFUE). Najczęściej przedmiotem pytania będą akty prawne wymienione w art. 288 TFUE, czyli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, łącznie z niewiążącymi opiniami i zaleceniami, gdyż i one mogą mieć znaczenie dla wykładni i stosowania prawa przez organy krajowe (por. orzeczenie w sprawie C-322/88 Grimaldi). Oprócz aktów wymienionych w art. 288 TFUE, wykładni w ww. trybie podlegają akty sui generis oraz akty nienazwane wydane przez jedną z instytucji, organ lub jednostkę organizacyjną Unii (zob. orzeczenie w sprawie 59/75 Manghera).

Do aktów instytucji zaliczyć należy także umowy międzynarodowe zawarte przez Unię, i to zarówno umowy zawarte przez Unię działającą samodzielnie, jak i wspólnie z państwami członkowskimi, (tzw. umowy mieszane). Umowy te tworzą integralną część porządku prawnego Unii i mogą stanowić przedmiot pytania, jeżeli mieszczą się w zakresie zadań i celów Unii i są dla niej wiążące (por. orzeczenie w sprawie 181/73 Haegeman). Formalnie rzecz ujmując, Trybunał kontroluje w takim przypadku jedynie legalność aktu unijnego o zawarciu umowy międzynarodowej; nie zmienia to faktu, że ewentualne uznanie umowy międzynarodowej lub jej części za nieważną nie ma wpływu na zobowiązania międzynarodowoprawne Unii. Kompetencja Trybunału obejmuje także wykładnię aktów wydanych przez organy utworzone na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez Unię (wyrok w sprawie C-192/89 Sevince).

Można przedstawić pytanie prejudycjalne dotyczące orzeczenia TSUE, jednakże jego przedmiotem może być jedynie kwestia wykładni orzeczenia, a nie jego ważność (por. wyrok w sprawie 135/77 Bosch). Pytanie takie jest dopuszczalne, jeżeli sąd krajowy ma trudności w rozumieniu lub zastosowaniu orzeczenia TSUE lub przedstawia w danym zakresie nowe pytanie celem nakłonienia Trybunału do udzielenia odmiennej odpowiedzi (por. A. Wróbel, Pytania…, s. 592).

Ponieważ kontrola legalności może być dokonywana jedynie w odniesieniu do aktów prawa pochodnego (Trybunał nie może oceniać ważności aktów prawa pierwotnego), niejasna jest kwestia kompetencji Trybunału do oceny ważności wspomnianych decyzji Rady oraz Parlamentu, dotyczących tzw. uproszczonej zmiany traktatu (art. 252 akapit 1, art. 281 TFUE).

Nie mogą być przedmiotem pytania tzw. niewłaściwe uchwały Rady, tj. uchwały przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych na forum Rady, które nie są źródłem prawa unijnego, podobnie jak umowy międzynarodowe zawierane przez poszczególne państwa członkowskie.

7. Każda norma prawa unijnego korzysta z domniemania ważności. W wyroku w sprawie 314/85 Foto-Frost TSUE potwierdził, że sądy krajowe nie mogą samodzielnie stwierdzać nieważności aktu prawa unijnego. Jeżeli w postępowaniu przed sądem krajowym pojawi się wątpliwość co do ważności aktu unijnego, sąd ten ma obowiązek zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym w ww. zakresie. Obowiązek ten aktualizuje się również wtedy, gdy sąd nie ma wątpliwości co do tego, że akt prawa unijnego jest nieważny. Sąd krajowy może natomiast uznać akt unijny za ważny i wówczas nie zdecydować się na zadanie pytania; tylko w tym zakresie jest on kompetentny, by samodzielnie rozstrzygnąć wątpliwość dotyczącą ważności aktu prawa unijnego (por. także pkt 7 Zaleceń; wyrok SPI w sprawie T-47/02 Danzer). Od powyższej zasady Trybunał nie dopuszcza wyjątków, nawet wówczas gdy sam stwierdził już nieważność analogicznych przepisów innego porównywalnego aktu prawa unijnego (por. wyrok w sprawie C-461/03 Gaston Schul).

Niejasna jest kwestia możliwości skierowania pytania o ważność aktu prawa pochodnego w sytuacji, gdy upłynął termin na złożenie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa unijnego (art. 263 TFUE). Trybunał zdaje się dopuszczać w takiej sytuacji procedurę prejudycjalną, jeżeli wniesienie ww. skargi nie było „oczywiście” dopuszczalne (por. wyrok w sprawie C-188/92 Deggendorf, wyrok w sprawie C-408/95 Eurotunnel).

8. Decyzja o wystąpieniu z pytaniem prejudycjalnym nie stanowi jedynego możliwego rozwiązania tzw. „sprawy unijnej”. Zgodnie z zasadą effet utile (efektywności), sądy krajowe są zobowiązane zapewnić skuteczność prawu unijnemu. Wyraża się to w pierwszym rzędzie w obowiązku interpretacji przepisów w sposób gwarantujący każdemu postanowieniu prawa unijnego minimum niezbędnej efektywności (wykładnia prounijna). W razie konieczności wyboru metody wykładni należy dać pierwszeństwo takiej wykładni, która zagwarantuje skuteczność przepisów unijnych (zob. wyroki w sprawach: 14/83 von Colson, 187/87 Land de Sarre).

Należy też mieć na uwadze normy kolizyjne ustanowione w art. 91 Konstytucji oraz korespondujące z nimi zasady pierwszeństwa (supremacji) i bezpośredniego skutku prawa unijnego. W przypadku niewątpliwego konfliktu regulacji unijnych i krajowych, niedającego się usunąć przy zastosowaniu wykładni prounijnej przepisów krajowych, obowiązkiem sądu krajowego jest odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z korzystniejszym dla jednostki prawem unijnym (wyroki sprawach 106/77 Simmenthal, 26/62 Van Gend en Loos, 6/64 Flaminio Costa). Przy tym, w przypadku przepisów dyrektywy, warunkiem bezpośredniego stosowania przepisu jest dostateczna jasność i precyzyjność. Dyrektywa może być bezpośrednio skuteczna, jeśli istnieje możliwość ustalenia w drodze wykładni kręgu podmiotów uprawnionych, treści przysługujących im praw oraz kręgu podmiotów zobowiązanych, którymi są organy władzy państwowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., II FSK 2018/09).

Przepisy prawa unijnego nie mają pierwszeństwa przed postanowieniami Konstytucji (por. wyroki TK: z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK ZU 2005, nr 5A, poz. 49; z dnia 17 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK 2005, nr 4A, poz. 42), jakkolwiek jest to pogląd krytykowany w doktrynie prawa europejskiego (zob. C. Mik, Powierzanie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne [w:] J. Kranz (red.), Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006, s. 114–116; J. Barcz, Glosa do wyroku TK 11 V 2005, K 18/04, KPP 2005, z. 4, s. 169; tamże, S. Biernat, Glosa do wyroku TK 11 V 2005, K 18/04, s. 185, tamże W. Czapliński, Glosa do wyroku TK 11 V 2005, K 18/04, s. 207 i n.; E. Piontek, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w orzecznictwie państw członkowskich, PiP 2009, z. 5, s. 28 i n.) i zarazem niezgodny ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości (zob. C. Mik, Zasady ustrojowe europejskiego prawa wspólnotowego a polski porządek konstytucyjny, PiP 1998, z. 1, s. 18; por. także np. wyrok w sprawie C-314/08 Krzysztof Filipiak; o rozbieżności poglądów prezentowanych w powyższym zakresie przez Trybunał Sprawiedliwości i sądy konstytucyjne państw członkowskich szerzej zob. np. M. Zirk-Sadowski, Tożsamość konstytucyjna a prawo europejskie, Analizy natolińskie 2012, nr 1).

1. Pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości ma formę postanowienia (art. 160 p.p.s.a., § 76 ust. 1 reg. NSA, § 61 reg. WSA; pkt 14 i 18 Zaleceń). Jednakże zastosowanie przez sąd niewłaściwej - z punktu widzenia prawa krajowego - formy pytania nie powoduje jego niedopuszczalności (Ch. Soulard, Współpraca między sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości [w:] J. Garstka (red.), Sędzia a prawo wspólnotowe, Łódź 1998, s. 62).

2. Postanowienie o przedstawieniu pytania prawnego, zależnie od okoliczności może zostać podjęte bądź na rozprawie, bądź na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego, trzech sędziów lub w składzie powiększonym siedmiu sędziów (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 135).

Od 31 maja 2019 r., tj. w postępowaniach wszczętych po tej dacie (art. 10 ust. 2 noweli z 10 stycznia 2014 r., Dz. U. poz. 183 ze zm. w zw. z art. 5 noweli z 12 kwietnia 2019 r., Dz. U. poz. 934), postanowienie może zostać utrwalone w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 137 § 5 w zw. z art. 166 p.p.s.a.).

3. Sentencja postanowienia powinna zawierać elementy wynikające z art. 137 § 4, art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a., a w szczególności sformułowanie pytania prejudycjalnego. Treść pytania powinna być zawarta w odrębnej i jasno oznaczonej części postanowienia odsyłającego. Ponadto powinna ona być zrozumiała bez konieczności odwoływania się do uzasadnienia wniosku, które przedstawia kontekst niezbędny do właściwej oceny istoty sprawy (pkt 18 Zaleceń). Konieczność tłumaczenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na wszystkie języki oficjalne Unii Europejskiej wymaga, by był on zredagowany w sposób prosty, jasny i precyzyjny, bez zbędnych elementów (pkt 14 Zaleceń). Istotne dla sprawy przepisy prawa Unii Europejskiej powinny zostać wskazane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sposób precyzyjny (pkt 16 Zaleceń).

4. Pytanie o ważność (obowiązywanie) regulacji prawnej nie jest bezwzględnie związane z odesłaniem o charakterze interpretacyjnym; pytanie może dotyczyć tylko interpretacji, jedynie oceny ważności albo obu rodzajów aktywności (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 229).

Pytanie o ważność może dotyczyć wyłącznie aktów prawa pochodnego; Trybunał nie jest właściwy do oceny ważności uregulowań traktatowych, ani tym bardziej ważności przepisów prawa krajowego. Pytanie o ważność aktów przyjętych przez instytucje unijne może być sformułowane w szczególności, jako pytanie o zgodność aktu lub aktów prawa pochodnego z regulacją traktatową, w tym z zasadami ogólnymi.

Kierując do Trybunału pytanie dotyczące ważności aktu instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii Europejskiej, na podstawie którego został wydany akt prawa krajowego, sąd może zawiesić tymczasowo stosowanie aktu prawa krajowego lub podjąć inne środki tymczasowe w odniesieniu do tego aktu (sprawy C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik). Na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi oznacza to konieczność rozważenia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub innego aktu opartego na budzącym wątpliwości akcie prawa unijnego, czy prawa krajowego stanowiącego jego implementację (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

5. Wniosek o wykładnię powinien dotyczyć interpretacji pewnych fragmentów danego aktu lub aktów prawa unijnego objętych procedurą prejudycjalną. TSUE przyjmuje jednak szerokie rozumienie pojęcia „wykładnia”, które obejmuje również formułowanie ogólnych zasad prawa unijnego, a nawet stwierdzanie, czy będący przedmiotem wykładni przepis ma skutek bezpośredni (A. Wróbel, Pytania…, s. 595).

6. TSUE nie wypowiada się co do kwestii niezawartych w pytaniu (zob. wyroki w sprawach 44/65 Hessische Knappschaft, 5/72 Grassi, 270/81 Felicitas). Poszanowanie właściwości sądu krajowego do ustalenia ram procedury prejudycjalnej nie wyklucza jednakże pewnej elastyczności w tym zakresie. Przykładowo, jeżeli pytanie w przedmiocie ważności sformułowane jest w sposób otwarty, określa powody nieważności przykładowo, Trybunał ocenia możliwie najszerzej kwestię ważności aktu prawa unijnego (zob. np. wyrok w sprawie 87/78 Welding). Ponadto pytanie o wykładnię przepisu może skłonić Trybunał do zbadania jego ważności i w efekcie do zakwestionowania danej regulacji (zob. np. wyrok w sprawie C-37/89 Weiser, por. także A. Wróbel, Pytania…, s. 628 i n.).

7. Pytanie nie może dotyczyć sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy sądowej (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 225 i n.). Stosowanie prawa rozumiane wąsko, jako subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawa unijnego, należy do wyłącznej kompetencji sądu krajowego (wyrok w sprawie 59/75 Manghera, wyrok w sprawie 13/68 Salgoil). Procedura pytań prejudycjalnych nie przenosi kompetencji do załatwienia sporu na poziom organizacji międzynarodowej; jest jedynie wyrazem współpracy judykatury, mającym na celu dbałość o jednolitą wykładnię prawa unijnego (por. wyrok w sprawie 16/65 Schwarze). Pytanie powinno być więc tak sformułowane, by odpowiedź TSUE mogła w sposób wiążący i jednoznaczny przesądzić o interpretacji (legalności), jednak nie (przynajmniej bezpośrednio) o zastosowaniu przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.

Pytanie prejudycjalne nie powinno też dotyczyć bezpośrednio zagadnienia zgodności prawa krajowego z prawem unijnym; Trybunał nie może oceniać ważności dyspozycji prawa krajowego (por. np. orzeczenia w sprawach: 188/86 Lefèvre, C-188/91 Deutsche Shell, C-167/94 Grau Komis; A. Wróbel, Pytania…, s. 596 i n.). Wyjątkowo Trybunał dopuszcza tego typu pytania, jeżeli z ich treści można wydobyć elementy, które dotyczą wykładni prawa unijnego (zob. wyroki w sprawach: 66/77 Kuyken, C-186/90 Durighello, C-243/90 Smithson). Co do zasady jednak, rolą TSUE jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni, które pozwolą na ocenę zgodności prawa wewnętrznego z prawem unijnym (zob. orzeczenie w sprawie C-130/93 Lamaire; zob. jednak wyrok w sprawie C-285/98 Tanja Kreil).

Przedmiotem pytania prawnego nie może być ponadto krajowy akt prawny (pkt 8 Zaleceń). Pytanie może dotyczyć wyłącznie interpretacji albo ważności przepisów prawa unijnego. Trybunał nie udziela odpowiedzi na pytania dotyczące interpretacji określonej dyspozycji prawa wewnętrznego, nawet jeśli została ona przyjęta w celu implementacji dyrektywy unijnej (zob. orzeczenia w sprawach: C-37/92 Vanacker et Lesage, C-347/89 Eurim-Pharm).

8. Postanowienie sądu administracyjnego w sprawie wystąpienia z pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości nie podlega zaskarżeniu.

Przedstawienie pytania prawnego TSUE wiąże się natomiast, zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania, na które to postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje zażalenie do NSA (por. art. 131 in fine p.p.s.a.). Powstaje jednak pytanie o skuteczność takiej, „pośredniej” próby podważenia postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego, NSA nie może bowiem narzucić sądowi pierwszej instancji wycofania pytania prejudycjalnego, w związku z którym zawieszono postępowanie (por. wyrok w sprawie C-210/06 Cartesio; M. Szpunar, Komentarz do art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, LEX/el. 124267; odmiennie M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 299 i n.). Postanowienie o zawieszeniu postępowania przez NSA nie podlega natomiast zaskarżeniu.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zamieszcza się co do zasady w kolejnym punkcie formuły sentencji postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego (zob. także uwagi do procedury: Zawieszenie postępowania z urzędu - obligatoryjne).