Dauter Bogusław, Pytanie prawne sądu administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego

Pytanie prawne sądu administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego

Stosownie do art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Cytowane przepisy przyznają legitymację do przedstawienia problemu konstytucyjności każdemu polskiemu sądowi, a w tym - tak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jak i każdemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; z instytucji tej korzystać mogą niezależnie sądy każdej instancji (por. A. Wasilewski, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Problemy interpretacyjne na tle art. 193 Konstytucji RP, PS 2000, nr 5, s. 4). Pytanie prawne, o którym mowa w ww. przepisach, jest typem pytania walidacyjnego, bowiem rozstrzygnięcie w kwestii zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową wpływa na obowiązywanie danej regulacji prawnej. Pytania prawne w ww. zakresie pełnią rolę korygującą i porządkującą w ramach systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (szerzej M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 54–60). Podjęte w ich następstwie orzeczenia rozstrzygają, co do zasady, nie tyle o prawidłowej wykładni przepisów prawnych (jak np. uchwały składów powiększonych NSA), co o ich obowiązywaniu. Celem pytań prawnych tego typu jest zatem uzyskanie odpowiedzi dotyczącej kolizji regulacji prawnych lub jej braku, odpowiedzi kształtującej w konsekwencji katalog podlegających stosowaniu aktów prawnych. Służą one kontroli o charakterze następczym, czyli prowadzonej już po wejściu w życie aktu prawnego, stojąc niejako w opozycji do form kontroli prewencyjnej, prowadzonej w czasie uchwalania badanego aktu (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 189, 465 i n.). W ten sposób sąd pytający zmierza też do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość standardom konstytucyjnym (E. Łętowska, Trudności stawiania pytań i odpowiadania – o dialogu między sądem administracyjnym a sądem konstytucyjnym, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 281).

Niniejsza procedura przedstawia tryb wniesienia pytania prawnego przez sąd administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie w tym zakresie ma charakter ekstraordynaryjny względem zwykłego toku postępowania w tym sensie, że skorzystanie z tego trybu powoduje wydłużenie postępowania sądowego, którego wynik uzależniony jest od uzyskania stosownego prejudykatu Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto przepisy p.p.s.a. nie stanowią w tym przypadku wyłącznej ani zasadniczej podstawy prawnej działania sądu.

Poza zakresem opracowania pozostaje omówienie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym; ograniczono się do przedstawienia etapu wszczęcia tegoż postępowania przez sąd administracyjny, na podstawie wniesionego pytania prawnego. W związku z powyższym pominięto również omówienie katalogu rozstrzygnięć wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz skutków wydania wyroku o określonej treści przez ten organ (o tym szerzej zob. np. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006; M. Wiącek, Pytania..., rozdz. VII; M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., rozdz. V).

1. Pytanie prawne może być zadane w każdym stadium postępowania, aż do czasu jego zakończenia w postaci wydania rozstrzygnięcia. Chodzi tu o rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu wydania finalnej decyzji sądowej, czyli orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji tak merytorycznego, jak i formalnego. Zainicjowanie omawianej procedury następuje więc w fazie rozpoznania (a nie orzekania), tj. w momencie, w którym sąd rozważa oparcie rozstrzygnięcia na konkretnych przepisach prawnych, bez wiążącego przesądzania o jego kształcie. Końcowa faza postępowania rozpoznawczego jest najczęściej właściwym momentem dla ewentualnego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 201 i n., 206, 278 i n.).

Postanowienie o przedstawieniu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji podejmowane jest w związku z powyższym przez skład orzekający przede wszystkim w trakcie przeprowadzanej rozprawy. Wyjątkowo takie postanowienie może być podjęte na posiedzeniu niejawnym, jeżeli dany środek prawny (np. skarga, skarga kasacyjna) jest rozpoznawany przez sąd administracyjny w tym trybie (por. np. art. 182 p.p.s.a.).

2. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego jest uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną (szerzej por. np. wyrok TK z dnia 7 czerwca 2004 r., P 4/03, OTK 2004, nr 6, poz. 55; zob. także A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP 1999, z. 8; M. Wiącek, Pytania..., rozdz. II–IV).

Według przesłanki podmiotowej pytanie prawne może przedstawić „każdy sąd” w rozumieniu art. 175 Konstytucji. Każdy sąd administracyjny jest zatem uprawniony do zainicjowania procedury kontroli konstytucyjności (legalności) aktu normatywnego w związku z rozpoznawaną sprawą sądowoadministracyjną. Może to więc uczynić zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, gdy w trakcie rozpoznawania sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej lub innej sprawy, do której przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych, pojawi się wątpliwość uzasadniająca wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego.

3. Przedmiotową przesłankę przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu określa się ogólnie jako wątpliwość konstytucyjną lub wątpliwość co do legalności aktu (postanowienie TK z dnia 1 września 2004 r., P 17/02, OTK 2004, nr 8, poz. 85). Przesłanka przedmiotowa oznacza, że przedmiotem oceny w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia pytania prawnego może być wyłącznie „zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Wzorcem oceny konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego (przepisu prawnego) może być więc w świetle art. 193 ustawy zasadniczej jedynie Konstytucja, ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (szerzej Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 179 i n.).

Pytanie powinno obejmować akt prawny lub jego część oraz sformułowanie i uzasadnienie zarzutu jego niezgodności z oznaczonym w art. 193 Konstytucji aktem normatywnym wyższej rangi w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa (por. np. postanowienia TK: z dnia 14 grudnia 2004 r., P 32/02, OTK 2004, nr 11, poz. 123; z dnia 13 grudnia 2000 r., P 9/00, OTK 2000, nr 8, poz. 302; z dnia 29 marca 2000 r., P 13/99, OTK 2000, nr 2, poz. 68).

Przedmiotem kontroli Trybunału może być tylko akt o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a ściślej normy prawne ujęte w jednostki redakcyjne mające postać przepisów prawnych, z których składa się dany akt normatywny (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 197; wyrok TK z dnia 3 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK 2002, nr 7, poz. 90; postanowienie TK z dnia 7 lipca 2004 r., P 22/02, OTK 2004, nr 7, poz. 76). Wątpliwość konstytucyjna rozumiana jest zatem jako zarzut braku hierarchicznej zgodności między wskazanymi aktami normatywnymi (Z. Czeszejko-Sochacki, Moc wiążąca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 1986, z. 6, s. 32–33).

Kontrolą konstytucyjności objęte są w związku z powyższym określone w art. 87 ust. 1 Konstytucji źródła prawa powszechnie obowiązującego (ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia), uchwały i zarządzenia, o których mowa w art. 93 Konstytucji (tzw. akty prawa wewnętrznego), jak i inne akty zawierające normy prawne, tzn. generalne reguły postępowania skierowane do abstrakcyjnie określonego adresata (zob. postanowienie TK z dnia 29 marca 2000 r., P 13/99, OTK 2000, nr 2, poz. 68 oraz powołane tam orzecznictwo).

Spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego (także w procedurze pytań prawnych) wyłączone jest natomiast wspólnotowe prawo pochodne (por. M. Safjan, Konstytucja a członkowstwo Polski w Unii Europejskiej, PiP 2001, z. 3, s. 10–11). Przedmiotem pytania do Trybunału Konstytucyjnego może być jednak ustawa wydana w celu wykonania aktu prawa wspólnotowego, w szczególności w celu implementacji dyrektywy (A. Lisiecka, Prawo wspólnotowe w porządku prawnym państw członkowskich [w:] E. Piontek (red.), Szkice z prawa Unii Europejskiej. Problemy Konstytucyjne, t. III, Kraków 2005, s. 314). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK 2005, nr 5, poz. 49, uznał także swoją kompetencję do oceny konstytucyjności Traktatu akcesyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.). Jednocześnie potwierdził, że nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego.

Sporna jest kwestia możliwości badania przez Trybunał Konstytucyjności lub legalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (szerzej M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 196 i n.). Należy podzielić pogląd, że objęcie aktów prawa miejscowego zarówno kontrolą legalności sprawowaną przez sądy administracyjne, jak i kontrolą konstytucyjności sprawowaną w trybie skargi konstytucyjnej i pytań prawnych jest potrzebne, bo tworzy dodatkowe środki ochrony spójności systemu prawa (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 300–309). Trybunał Konstytucyjny opowiedział się natomiast w jednym z orzeczeń za niemożnością dokonywania przez siebie kontroli konstytucyjności aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (postanowienie TK z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02, OTK 2004, nr 97, poz. 9).

Właściwością Trybunału nie jest objęte także zaniechanie ustawodawcy, polegające na niewydaniu aktu normatywnego, może natomiast i ma obowiązek badać, czy w uchwalonych przepisach nie brakuje pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia ustawy zasadniczej (por. np. postanowienie TK z dnia 29 listopada 2010 r., P 45/09, OTK 2010, nr 9, poz. 125; postanowienie TK z dnia 13 kwietnia 2010 r., P 35/09, OTK 2010, nr 4, poz. 39; wyrok TK z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, OTK 2008, nr 8, poz. 137). W toku kontroli konstytucyjności oceniana jest bowiem pełna treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie mogłoby warunkować konstytucyjność danej regulacji (wyrok TK z dnia 8 września 2005 r., P 17/04, OTK 2005, nr 8, poz. 90). Czym innym jest zatem zaniechanie legislacyjne, a czym innym pominięcie prawodawcze (szerzej zob. P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, w: J. Czajowski (red.), Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007). Pominięcie może polegać np. na tym, że „wymieniając pewne kategorie adresatów norm, prawodawca nie uwzględnia określonej grupy, która z różnych przyczyn (mających znaczenie konstytucyjne) powinna się w tym wyliczeniu znaleźć. Wówczas (...) zarzut pominięcia podmiotowego (nieobjęcia regulacją pewnej grupy czy kategorii osób) wymaga wyraźnego wskazania w wypadku zaskarżenia konstytucyjnej nieodzowności szerszego zakreślenia kręgu adresatów normy, niż uczynił to ustawodawca” (wyrok TK z dnia 2 czerwca 2009 r. SK 31/08, OTK 2009, nr 6, poz. 83; por. także np. wyrok TK z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, OTK 2008, nr 5, poz. 83; wyrok TK z dnia 29 maja 2007 r., P 20/06, OTK 2007, nr 6, poz. 52).

W kontekście procedury sądowoadministracyjnej pytania mogą podnosić kwestię zgodności jedynie tych aktów normatywnych, które mogą być stosowane przez sądy administracyjne w celu rozstrzygnięcia spraw należących do ich właściwości. Ze względu na obecnie przyjęty, szeroki zakres właściwości NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. art. 3 p.p.s.a.) przedmiotem pytania prawnego w sprawie sądowoadministracyjnej może być wątpliwość konstytucyjna dotycząca różnego rodzaju aktów normatywnych (przykłady zob. A. Kabat, Wnioski i pytania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego [w:] J. Góral, R. Hausner J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 239–250). Istotne jest, że chodzi tu nie tylko o ustawę p.p.s.a., ale również o przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania zawarte w innych aktach normatywnych, które stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie (por. uchwałę NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81).

4. Zgodnie z przesłanką funkcjonalną, pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek zagadnienia prawnego, lecz tylko zagadnienia konstytucyjności bądź legalności aktu prawnego, na podstawie którego sąd ma rozstrzygnąć sprawę (wyrok TK z dnia 7 czerwca 2004 r., P 4/03, OTK 2004, nr 6, poz. 55). Dla skutecznego wniesienia pytania do Trybunału Konstytucyjnego wymagany jest więc związek przedstawionego zagadnienia zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową) z rozstrzygnięciem sprawy w toczącym się postępowaniu sądowym. Realizacja tej przesłanki jest możliwa wówczas, jeżeli od odpowiedzi zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 203).

Wymagany związek pytania prawnego z toczącym się postępowaniem obejmuje zarówno wpływ rozstrzygnięcia w kwestii zgodności z Konstytucją przepisu będącego przedmiotem pytania prawnego na treść części decyzyjnej wyroku, jak również na istotne motywy uzasadnienia, w tym przede wszystkim na podstawę prawną wyroku (wyrok TK z dnia 8 września 2005 r., P 17/04, OTK 2005, nr 8, poz. 90). Zależność, o której mowa, dotyczy każdego przepisu, którego wykorzystanie sąd rozważa lub zamierza rozważyć w procesie interpretacji i stosowania prawa, a więc przy poszukiwaniu normy jednostkowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie musi to być więc przepis, na którym sąd ostatecznie oprze orzeczenie w sprawie (wyrok TK z dnia 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK 2003, nr 6, poz. 58, wyrok TK z dnia 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK 2004, nr 10, poz. 106). Z drugiej jednak strony ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie TK z dnia 16 grudnia 2008 r., P 53/07, OTK 2008, nr 10, poz. 192).

W kontekście procedury sądowoadministracyjnej możliwe jest kierowanie pytań prawnych w szczególności w postępowaniach prowadzonych w wyniku wniesienia:

– skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1–7 oraz § 2a i § 3 p.p.s.a.),

– skarg na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8–9 p.p.s.a.),

– wniosków o rozstrzygnięcie sporów o właściwość lub sporów kompetencyjnych (art. 4 p.p.s.a.),

– skarg kasacyjnych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 173 p.p.s.a.),

– zażaleń od postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 194 p.p.s.a.),

– skarg o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem (art. 270 p.p.s.a.),

– wniosku Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia wydanego z naruszeniem właściwości (art. 172 p.p.s.a.) - por. M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 123, 189.

Dyskusyjny jest natomiast pogląd o dopuszczalności skierowania pytania prawnego w toku postępowania uchwałodawczego, czy to na skutek pytania konkretnego, czy tym bardziej abstrakcyjnego (por. M. Wiącek, Pytania..., s. 79). Dopuszczalne wydaje się jednak przejęcie sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów (art. 187 § 3 p.p.s.a.) i dopiero wówczas zwrócenie się z pytaniem w sprawie zgodności budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów ustawowych z Konstytucją (tak np. w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2007 r., II OPS 3/07; zob. też wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., OTK 2008, nr 10, poz. 178; omówienie zob. M. Wilbrandt-Gotowicz, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - między siłą autorytetu a mocą ogólnie wiążącą, PS 2010, nr 10).

5. Skład orzekający nie jest związany ewentualnymi zarzutami stron lub uczestników postępowania co do niekonstytucyjności lub nielegalności aktów normatywnych mających zastosowanie w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Skarżący nie ma zatem szczególnych uprawnień do domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 281 i n.; M. Wiącek, Pytania..., s. 292 i n.; wyrok NSA z dnia 28 września 2004 r., GSK 746/04; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., FSK 2083/04; wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., II FSK 498/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II FSK 2491/11) i nie sposób także podważać zaskarżony wyrok z tego powodu, że sąd nie wystąpił z takim pytaniem (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2004 r., FSK 429/04; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10; odmiennie np. K. Kolasiński, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a orzecznictwo sądowe, PiP 1998, z. 6, s. 8). Przedstawienie pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, jest więc uprawnieniem (kompetencją), a nie obowiązkiem sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd zwolniony jest od obowiązku rozważenia tej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I OSK 1384/09).

Przedstawienie pytania prawnego przez skład orzekający nie powinno odbywać się automatycznie (szerzej M. Wiącek, Pytania..., rozdz. V). Sąd nie powinien stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., II FSK 1785/06). W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum po to, aby uzyskać od Trybunału stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni przepisów, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2426/05).

Jeżeli więc sąd ma wątpliwości natury konstytucyjnej co do treści przepisu, który będzie stosował w konkretnej sprawie, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych. Ważne jest ustalenie, czy w analizowanym przypadku istnieje możliwość interpretacji stosowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją. Takie działanie stanowi realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Istotne jest w tym kontekście również ustalenie, czy pojawiające się wątpliwości nie zostały już wyeliminowane, np. w drodze ukształtowanej linii orzeczniczej w sposób niebudzący wątpliwości konstytucyjnych. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się bowiem nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza (postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK 2004, nr 4, poz. 36).

W grę wchodzi również rozważenie możliwości przyjęcia odmiennej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK 2002, nr 2, poz. 14).

Sąd może ponadto odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, które nie jest zgodne z ustawą lub innym aktem normatywnym wyższego rzędu (art. 178 ust. 1 Konstytucji) - zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Dotyczy to także innych unormowań rangi podustawowej, np. aktów prawa miejscowego (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2009 r., II SA/Bk 226/09).

Kognicja sądu administracyjnego obejmuje także, jakkolwiek jest to pogląd kontrowersyjny, w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., V SA 613/00, OSP 2001, z. 5, poz. 82; odmiennie zob. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I FSK 442/07). Taka możliwość istnieje jednak tylko w ściśle określonych sytuacjach z uwagi na to, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa.(por. np. postanowienie TK z dnia 22 marca 2000, P 12/98, OTK 2000, nr 2, poz. 67). Zasadą jest więc, że wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją powodują skierowanie przez sąd administracyjny w tym zakresie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Wyjątki stanowią natomiast sytuacje:

– tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy (gdy przepis ustawy wydany przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji jest z nią niezgodny),

– oczywistej niekonstytucyjności przepisu ustawy, tj. gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą tej samej materii i są ze sobą jednoznacznie sprzeczne (zob. np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 26 i n.).

1. Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma formę postanowienia (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 r. poz. 2072, dalej ustawa o TK), art. 160 p.p.s.a., § 59 reg. WSA, § 74 reg. NSA).

2. Postanowienie o przedstawieniu pytania prawnego może zostać podjęte bądź na rozprawie, bądź na posiedzeniu niejawnym (np. dotyczące warunków dopuszczalności środka prawnego), w składzie jednego, trzech sędziów lub w składzie powiększonym siedmiu sędziów (podobnie M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 280). Od 31 maja 2019 r., tj. w postępowaniach wszczętych po tej dacie (art. 10 ust. 2 noweli z 10 stycznia 2014 r., Dz. U. poz. 183 ze zm. w zw. z art. 5 noweli z 12 kwietnia 2019 r., Dz. U. poz. 934), postanowienie może zostać utrwalone w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 137 § 5 w zw. z art. 166 p.p.s.a.).

3. Pytania prawne do Trybunału powinny zawierać:

1) wskazanie sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, oraz oznaczenie sprawy;

2) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny;

3) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części;

4) sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz jego uzasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie;

5) wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione.

Ponadto pytanie prawne powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla pism procesowych (art. 46 ustawy o TK). W tym zakresie art. 36 ustawy o TK odsyła do przepisów k.p.c., wydaje się jednak, że w sprawach sądowoadministracyjnych zasadne jest odwołanie się przede wszystkim do art. 46 § 1 p.p.s.a. Ponieważ sądy podejmują decyzję o przedstawieniu pytania co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego w formie postanowienia składu orzekającego, powinny mieć w tym zakresie również zastosowanie przepisy określające wymogi formalne sentencji postanowienia (por. art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a.).

W związku z powyższym co do zasady indywidualizacja pytania prawnego następuje poprzez zawarcie w sentencji postanowienia następujących elementów:

– oznaczenie pisma jako postanowienia sądu administracyjnego (art. 160 p.p.s.a.),

– wskazanie sądu administracyjnego, przed którym toczy się postępowanie w sprawie poprzez oznaczenie sądu, imion i nazwisk sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie (art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a.),

– oznaczenie Trybunału Konstytucyjnego jako adresata postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego (art. 126 § 1 k.p.c., art. 46 § 1 p.p.s.a.),

– oznaczenie sprawy, której rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na pytanie prawne, poprzez wskazanie sygnatury akt, przedmiotu zaskarżenia, imion i nazwisk lub nazw stron (art. 46 § 1 p.p.s.a., art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a.),

– określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (art. 52 ust. 2 pkt 3 ustawy o TK),

– sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego (art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy o TK),

– datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania postanowienia (art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a.),

– podpisy członków składu orzekającego (art. 137 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.).

Reg. WSA nakazuje ponadto wskazanie przedstawiciela składu orzekającego w postępowaniu przed TK (§ 59 ust. 1 pkt 6); podobnie reg. NSA (§ 74 ust. 1 pkt 6).

4. Oznaczenie kwestionowanego aktu normatywnego następuje w powszechnie przyjęty sposób, tj. przez przytoczenie jego pełnego tytułu wraz z datą wydania oraz miejsca urzędowej publikacji. Jeżeli kwestionowana jest tylko część aktu, konieczne jest precyzyjne oznaczenie tej części, co następuje przez wskazanie numeru artykułu, a ewentualnie także paragrafu, ustępu, punktu lub innych mniejszych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego. W tym zakresie, zgodnie z przyjętą praktyką stosuje się reguły określone w zasadach techniki prawodawczej (wyrok TK z dnia 8 września 2005 r., P 17/04, OTK 2005, nr 8, poz. 90). Jakkolwiek bowiem z istoty hierarchicznej kontroli aktów normatywnych wynika, że przedmiotem badania przez TK są normy prawne, to jednak identyfikacja przedmiotu i zakresu zaskarżenia wymaga wskazania aktu normatywnego (przepisu prawnego), bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bezpośrednio określonego przepisu prawnego i w stosunku do niego przede wszystkim wywołuje skutki prawne (Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo..., s. 130; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia..., s. 38).

Podkreślić jednak należy, że błędne oznaczenie przepisów, z których wynika zakwestionowana norma, nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet). Jeżeli wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny (niewskazany przez wnioskodawcę) fragment tej samej ustawy, to Trybunał może poddać kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawcę treść normatywna (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52; por. także M. Wiącek, Pytania..., s. 307 i n. oraz powołane tam orzeczenia).

5. Sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego powinno przyjąć językową formę pytania do rozstrzygnięcia, gdyż na tak postawione pytanie można odpowiedzieć pozytywnie lub negatywnie, stwierdzając niezgodność badanego aktu normatywnego z wzorcem kontrolnym lub odmawiając stwierdzenia takiej niezgodności (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 263).

6. Postanowienie sądu administracyjnego w sprawie wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie podlega zaskarżeniu.

Przedstawienie pytania prawnego TK wiąże się natomiast, zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania, na które to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługuje zażalenie do NSA (por. art. 131 in fine p.p.s.a.). Powstaje jednak pytanie o skuteczność takiej, „pośredniej” próby podważenia postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego, uznać bowiem należy, że NSA nie może narzucić sądowi pierwszej instancji wycofania pytania prawnego, w związku z którym zawieszono postępowanie. Przyjęcie odmiennego poglądu godziłoby w kompetencję przyznaną WSA na mocy art. 193 Konstytucji.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania przez NSA nie podlega natomiast zaskarżeniu.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zamieszcza się co do zasady w kolejnym punkcie formuły sentencji postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego (zob. także uwagi do procedury: Zawieszenie postępowania z urzędu - obligatoryjne).