Bochentyn Adam, Przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym

Przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym

W literaturze przyjmuje się przeważnie, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której wydana została decyzja organu I instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 512). Prowadzący postępowanie w II instancji organ odwoławczy po zakończeniu formalnej kontroli odwołania (obejmującej badanie dopuszczalności odwołania oraz ustalenie, czy zostało ono wniesione w terminie), obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego). W pierwszej kolejności powinien on dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Od wyniku tej oceny zależny jest kierunek dalszych czynności w sprawie i w konsekwencji sposób jej rozstrzygnięcia (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II: Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2007, s. 201). Organ może uznać, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest kompletny i pozwala na ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. W takiej sytuacji powinien on przejść do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jeżeli natomiast w ocenie organu nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, mogące mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, zostały wyjaśnione, wówczas powinien on, zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji rozpatrując sprawę dokonał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego), w wyniku czego nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, powinien on, z zastrzeżeniem przepisów art. 136 § 2 i 3 k.p.a., uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może, na żądanie strony lub z urzędu, przeprowadzić jedynie „dodatkowe” postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. poz. 935) w orzecznictwie sformułowany został pogląd, zgodnie z którym przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszało określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Nowelizacja k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. przyznała organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem takim, który wykracza poza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Warunkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie jest jednak złożenie w tej sprawie wniosku przez stronę (art. 136 § 2 i 3 k.p.a.). Jak trafnie przyjęto w uzasadnieniu do projektu nowelizacji k.p.a., nie znajduje dostatecznego uzasadnienia realizowanie zasady dwuinstancyjności wbrew woli strony (lub zgodnej woli stron) postępowania administracyjnego (zob. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 59). Strona może zatem uznać, że ważniejsze od przeprowadzenia i oceny dowodów przez organy obu instancji - pierwszej i drugiej - jest dla niej szybkie i merytoryczne załatwienie sprawy. W takim przypadku może ona złożyć wniosek wskazany w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Jeżeli strona postępowania administracyjnego nie złoży wskazanego wniosku, wówczas w postępowaniu odwoławczym będzie mogło zostać przeprowadzone jedynie postępowanie w zakresie określonym w art. 136 § 1 k.p.a., tj. "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie".

Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organ ten po stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki autokontroli decyzji (określone w art. 132 k.p.a.) obowiązany jest do przekazania odwołania organowi II instancji. Z chwilą przekazania odwołania następuje przeniesienie na organ odwoławczy kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Organ II instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Jedynie w sytuacji, gdy uzna on, że materiał ten jest kompletny, może rozstrzygnąć sprawę administracyjną bez przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy będzie miał jakiekolwiek zastrzeżenia, co do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, wówczas powinien on ustalić, czy i w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Należy podkreślić, że podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy związany jest zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). W związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jest on obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Jedynie w oparciu o kompletny materiał dowodowy może on ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., III SA/Lu 178/10, LEX nr 757040).

Za niedopuszczalne należy uznać uzależnienie przez organ odwoławczy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego od przedstawienia nowych dowodów bądź okoliczności sprawy przez stronę. Brak inicjatywy strony w żadnym wypadku nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku dokonania oceny zebranego materiału dowodowego i przeprowadzenia w razie potrzeby uzupełniającego postępowania dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., V SA/Wa 1009/07, LEX nr 471553).

Strona może wnieść wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego razem z odwołaniem (jako element odwołania bądź odrębne podanie) lub w trakcie postępowania odwoławczego. Wniosek wniesiony jako odrębne podanie powinien zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. wskazanie osoby, której dotyczy, jej adres, żądanie oraz podpis. Strona powinna dokładnie wskazać, jakie czynności dowodowe powinny w jej ocenie zostać przeprowadzone. Wniosek może zostać wniesiony zarówno pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu oraz za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu (art. 63 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy powinien wnikliwie rozpoznać każdy wniosek strony dotyczący uzupełnienia materiału dowodowego. Przemawiają za tym zasady postępowania administracyjnego, m.in.:

– zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, określona w art. 10 k.p.a. (czynny udział strony byłby iluzoryczny, gdyby ograniczał się on jedynie do możliwości składania wniosków, bez jednoczesnego obowiązku ich rozpoznania przez organ),

– zasada prawdy materialnej, określona w art. 7 k.p.a. (uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z wnioskiem strony może przyczynić się do pełnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy),

– zasada uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli (zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. organ powinien mieć ten interes na względzie przy podejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy).

Strona może również, zgodnie z treścią przepisu art. 136 § 2 k.p.a., zawrzeć w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek taki umożliwi przeprowadzanie w postępowaniu odwoławczym postępowania wyjaśniającego nawet wówczas, gdy zajdą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli w postępowaniu występuje kilka stron i nie wniosły one odwołania zawierającego wskazany wniosek, organ odwoławczy obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wskazanego w art. 136 § 2 k.p.a. wówczas, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie takiego postępowania, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania (art. 136 § 3 k.p.a.).