Skubiszak-Kalinowska Irena, Przeprowadzenie analizy ryzyka związanego ze specyfiką przedsięwzięcia w formule PPP

Przeprowadzenie analizy ryzyka związanego ze specyfiką przedsięwzięcia w formule PPP

Podstawą ustalenia warunków współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego jest odpowiednie oszacowanie ryzyka związanego z przedsięwzięciem, a następnie jego podział między partnerów. W ramach dokonywanych analiz związanych ze specyfiką przedsięwzięcia, należy przede wszystkim wstępnie ustalić owe ryzyka, oszacować prawdopodobieństwo ich wystąpienia, dokonać podziału ryzyk z uwzględnieniem możliwości minimalizacji kosztów oraz wskazać wpływ potencjalnego ryzyka na dług publiczny. W zasadzie nie istnieje jednoznaczna i pełna definicja ryzyka, jest to termin wieloznaczny i trudny do syntetycznego zdefiniowania. Nie ma legalnej definicji tego pojęcia. Najczęściej ryzyko utożsamia się z możliwością poniesienia straty. Ryzyko także można zdefiniować jako „prawdopodobieństwo wystąpienia wyniku różnego od oczekiwanego”. Dokonując podziału rodzajów ryzyka, podmiot publiczny, w sytuacji rosnącego zadłużenia i limitów finansowych (w szczególności dotyczy to samorządu terytorialnego), powinien pamiętać, że lokowanie przedsięwzięcia PPP w bilansie jednostki zamawiającego lub poza nim, jest uzależnione od odpowiedniej alokacji rodzajów ryzyka, która może być określona jedynie na podstawie sformalizowanej analizy oraz stosowania się do stosowanych wytycznych Eurostatu. Zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie deficytu i długu (komunikat prasowy nr 18/2004), aby umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie miała wpływu na dług publiczny, muszą być spełnione wszystkie następujące warunki:

– partner prywatny ponosi ryzyko budowy;

– partner prywatny ponosi ryzyko dostępności lub popytu;

– partner prywatny w rozumieniu EUROSTATU nie jest klasyfikowany do sektora publicznego;

– partner prywatny nie jest jednostką specjalnego przeznaczenia, utworzoną głównie przez sektor finansów publicznych, nad którą sektor sprawuje pełną kontrolę;

– nie zostały zastosowane mechanizmy przenoszące ryzyka związane z dedykowanym składnikiem aktywów (dedykowanymi aktywami) z powrotem na stronę publiczną;

– nie został zastosowany inny mechanizm redukujący ekspozycję strony prywatnej, jak gwarancja lub finansowanie wspierające;

– została przeprowadzona analiza rodzajów ryzyka.

Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje koniecznością ujęcia zobowiązań z tytułu umowy o PPP w bilansie strony publicznej. Stąd też, w pierwszej kolejności winny zostać przeanalizowane te właśnie rodzaje ryzyka.

Zakres analizy ryzyk powinien odzwierciedlać wielkość, oraz złożoność projektu. Minimalny zakres informacji dotyczący analizy ryzyk powinien obejmować rejestr ryzyk zawierający listę ryzyk, opis ryzyk wraz ze sposobami ich ograniczenia oraz prawdopodobieństwo wystąpienia poszczególnych ryzyk.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 284) w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie określa zakres poszczególnych rodzajów ryzyka mających wpływ na sposób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, czynniki uwzględniane przy ocenie ryzyka. W rozporządzeniu określono następujące rodzaje ryzyk: ryzyko budowy (obejmuje zdarzenia powodujące zmianę kosztów lub terminów wytworzenia nowych środków trwałych lub ulepszenia już istniejących), dostępności (obejmuje zdarzenia skutkujące niższą ilością lub gorszą jakością świadczonych w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym usług w porównaniu z wielkościami i wymaganiami uzgodnionymi w tej umowie), popytu (obejmuje zmienność popytu na określone usługi).

Analiza rodzajów ryzyka i wrażliwości zwykle zawiera takie elementy jak:

1) identyfikację rodzajów ryzyka mających wpływ na przedsięwzięcie;

2) ocenę prawdopodobieństwa wystąpienia poszczególnych rodzajów ryzyka;

3) oszacowanie wartości poszczególnych rodzajów ryzyka;

4) oszacowanie wpływu poszczególnych rodzajów ryzyka na przedsięwzięcie, w tym w zależności od przekazania poszczególnych rodzajów ryzyka podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywatnemu;

5) sposoby i koszty zapobiegania lub minimalizowania skutków wystąpienia zidentyfikowanych rodzajów ryzyka.

Identyfikacja rodzajów ryzyka powinna obejmować ryzyka związane z przedsięwzięciem przy podziale na istotne oraz nieistotne. W literaturze wskazuje się na potrzebę przeprowadzenia analizy przynajmniej poniższych rodzajów ryzyka:

– ryzyko związane z fazą planowania przedsięwzięcia,

- ryzyko związane z fazą projektowania,

- ryzyko związane z fazą budowy;

– ryzyko związane z dostępnością;

– ryzyko związane z popytem;

– ryzyko polityczne i legislacyjne;

– ryzyko związane z procedurą administracyjną;

– ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej.

Jako inne rodzaje ryzyka wskazuje się także na:

– związane z procedurą administracyjną;

– siły wyższej;

– makroekonomiczne, do których zalicza się ryzyko wpływające na sytuację ekonomiczną, w szczególności ryzyko:

– inflacji lub

– zmian wysokości stóp procentowych, lub

– kursowe, lub

– zmian demograficznych lub związane z tempem wzrostu gospodarczego.

M. Bejm wskazuje, że w zakresie typowych ryzyk fazy planowania przedsięwzięcia wylicza się:

1) ryzyko specyfikacji efektu końcowego, które dotyczy braku zgodności specyfikacji efektu końcowego z rzeczywistymi wymaganiami podmiotu publicznego;

2) ryzyko błędu w planowaniu polegające na opóźnieniu i wzroście kosztów ze względu na błędy w planowaniu (np. nieuwzględnienie specyficznych warunków projektu, niedoszacowanie kosztów);

3) ryzyko związane z nabyciem terenu pod inwestycje wiążące się z opóźnieniami i dodatkowymi kosztami związanymi z nabyciem nieruchomości pod budowę składnika majątkowego;

4) ryzyko braku pozwoleń i wynikające z tego opóźnienia i dodatkowe koszty związane z procedurą ubiegania się o niezbędne pozwolenia administracyjne;

5) ryzyko zarządzania powodujące opóźnienia i wzrost kosztów związanych z brakiem skutecznego zarządzania procesem planowania;

6) ryzyko konsultacji społecznych polegające na opóźnieniu i dodatkowych kosztach w związku z procesem konsultacji społecznych;

7) ryzyka związane z ochroną środowiska wywołujące opóźnienia i wzrost kosztów związanych z koniecznością sprostania zaostrzającym się wymogom przepisów ochrony środowiska.

W zakresie typowych ryzyk projektowania i budowy wymienia się:

1) ryzyko niezrozumienia założeń projektowych skutkujące koniecznością wprowadzenia zmian do dokumentacji projektowej i związanymi z tym opóźnieniami oraz dodatkowymi kosztami;

2) ryzyko niedostosowania projektu powodujące opóźnienia i wzrost kosztów, związane z koniecznością wprowadzenia zmian do dokumentacji projektowej ze względu na niedostosowanie projektu do specyfikacji efektu końcowego;

3) ryzyko żądania zmian, powodujące konieczność wprowadzenia modyfikacji do dokumentacji projektowej inwestycji i związane z tym opóźnienia oraz dodatkowe koszty ze względu na zmiany wymagane przez podmiot publiczny na etapie projektowania lub budowy;

4) ryzyko związane z ochroną środowiska, które dotyczy konieczności wprowadzenia zmian do dokumentacji projektowej i związane z tym opóźnienia oraz dodatkowe koszty ze względu na przewidywany niekorzystny wpływ projektu na środowisko naturalne;

5) ryzyko przekazania terenu pod budowę, które dotyczy opóźnienia w rozpoczęciu budowy z powodu późniejszego niż planowano przekazania nieruchomości pod budowę przez podmiot publiczny;

6) ryzyko archeologiczne powodujące opóźnienia i wzrost kosztów ze względu na odkrycia archeologiczne na terenie budowy;

7) ryzyko geologiczne wywołujące opóźnienia i wzrost kosztów ze względu na niekorzystne warunki geologiczne terenu budowy;

8) ryzyko warunków meteorologicznych powodujące opóźnienia i wzrost kosztów budowy ze względu na nieoczekiwane, niekorzystne zmiany pogodowe;

9) ryzyko akcji protestacyjnej skutkujące opóźnieniem ze względu na protesty społeczne, (spowodowane np. przez nadmierny poziom hałasu, trudności z dojazdem);

10) ryzyko braku zasobów polegające na opóźnieniach i wzroście kosztów budowy spowodowanych brakiem wykwalifikowanej siły roboczej i terminowej dostawy materiałów budowlanych lub mediów;

11) ryzyko niedostatecznej jakości zasobów, które dotyczy opóźnień i wzrostu kosztów budowy spowodowanych nieadekwatną jakością wykonywanych prac lub dostarczanych materiałów budowlanych;

12) ryzyko strajków powodujące opóźnienia ze względu na strajki i akcje protestacyjne pracowników partnera prywatnego lub podwykonawców;

13) ryzyko technologiczne, które dotyczy wadliwego wykonania lub wzrostu kosztów budowy związanych z użyciem nieodpowiedniej lub nowej technologii;

14) ryzyko podwykonawców polegające na opóźnieniach i wzroście kosztów budowy spowodowanych brakiem wykonania lub niesatysfakcjonującą jakością robót lub usług zleconych podwykonawcom, a także ryzyko ich upadłości;

15) ryzyko odpowiedzialności cywilnej polegające na wzroście kosztów ze względu na szkody wyrządzone osobom trzecim w trakcie trwania budowy;

16) ryzyko wypadków i wiążące się z tym opóźnienia i wzrost kosztów spowodowane wypadkami na terenie budowy;

17) ryzyko przekroczenia budżetu i terminu związane z przekroczeniem zakładanych w budżecie przedsięwzięcia kosztów lub terminu zakończenia robót budowlanych;

18) ryzyko braku zgodności powodujące opóźnienia i wzrost kosztów spowodowane brakiem zgodności poszczególnych elementów infrastruktury koniecznych do świadczenia zakontraktowanych usług;

19) ryzyko odbioru polegające na opóźnieniach i wzroście kosztów spowodowanych niezgodnością wybudowanego składnika majątkowego z dokumentacją projektową (M. Bejm, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, red. Marcin Bejm, dr Piotr Bogdanowicz, Paweł Piotrowski, Warszawa 2014, uwagi do art. 1).