Dauter Bogusław, Ponowne podjęcie uchwały

Ponowne podjęcie uchwały

Niniejsza procedura przedstawia tryb "przełamywania" tzw. ogólnej mocy wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że każdy skład sądu administracyjnego, chcąc odstąpić od stanowiska wyrażonego w uchwale, czy to konkretnej (art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy abstrakcyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), zobligowany jest uruchomić procedurę przewidzianą w art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ustala sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej (por. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwała prawa jednostki (w:) J. Filipek (red.), Jednostkaw demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Dotychczasowa praktyka pokazuje, że składy orzekające korzystają z przyznanej im w powyższym przepisie kompetencji, aczkolwiek ma to miejsce sporadycznie.

Omawiane rozwiązanie stanowi swego rodzaju kompromis między trudnym do zaakceptowania zakresem mocy obowiązującej na poziomie równym ustawie a niewystarczająco efektywnym systemem "intelektualnej mocy orzeczeń" (przyjętym w poprzednio obowiązującej ustawie o NSA), odwołującym się tylko do argumentacji i autorytetu, a nie opartym na żadnym mechanizmie zapewniającym jego respektowanie (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 223). Z tego powodu regulacja ta stanowi przedmiot ożywionej dyskusji poruszającej takie wątki jak efektywność obecnego rozwiązania (por. M. Wilbrandt-Gotowicz, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - między siłą autorytetua mocą ogólnie wiążącą, PS 2010, nr 10), jego zgodność z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej (por. T. Woś (w:) Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2011, s. 1007 i n., 1017; A. Skoczylas, Działalność…, s. 251–259), a w szczególności zagadnienie precedensowej czy wręcz prawotwórczej roli uchwał (z obszernej literatury dotyczącej tej problematyki zob. np. T. Grzybowski, Zagadnienie prawotwórstwa sędziowskiegoa instytucja uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, nr 6; E. Bojanowski, Uchwałodawcza działalność Naczelnego Sądu Administracyjnegoi jej znaczeniew systemie prawa (w:) T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski (red.), Orzecznictwow systemie prawa, Warszawa 2008; D. Dąbek, Między precedensema źródłem prawa (o uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego) (w:) T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski (red.), Orzecznictwow systemie prawa, Warszawa 2008; D. Dąbek, Prawo sędziowskiew polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 487; A. Skoczylas, Wpływ uchwał NSA na wykładnię dokonywaną przez organy administracji publicznej (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007; A. Skoczylas, Działalność…, s. 259–276; M. Zirk-Sadowski, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnegoa wykładnia prawa administracyjnego (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego, t. IV: Wykładniaw prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 422 i n.; M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnychw sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 389; L. Morawski, Precedensa wykładnia, PiP 1996, z. 10).

Istotne jest to, że w świetle art. 269 p.p.s.a. dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zajętego w uchwale NSA, dopóty wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych powinny ją respektować w sprawach dotyczących danego typu stanu faktycznego i prawnego. Ogólną moc wiążącą posiadają przy tym zarówno abstrakcyjne, jak i konkretne uchwały NSA (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., II FSK 1284/07; z dnia 26 lutego 2009 r., I FSK 1379/08; R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 36; A. Skoczylas, Działalność…, s. 226 i n., 231, 233); w obu bowiem przypadkach tezy uchwały formułowane są in abstracto (K. Płeszka, Wykładnia rozszerzająca, Warszawa 2010, s. 177). Zakres podmiotowy tej mocy wiążącej dotyczy sądów administracyjnych, jednakże w istocie uchwały wywierają pośrednio przemożny wpływ na stosowanie prawa administracyjnego w ogóle, gdyż ewentualny uczestnik postępowania sądowego, zainicjowanego na tle sprawy objętej zakresem uchwały, na ogół nie będzie w stanie przełamać swoją interpretacją wykładni dokonanej w uchwale (tj. nakłonić skład orzekający do zastosowania trybu z art. 269 § 1 p.p.s.a.; por. A. Skoczylas, Wpływ…, s. 705 i n.; A. Skoczylas, Działalność…, s. 221–224; A. Kabat (w:) Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 777 i n.; wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 46/09, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009, z. 3, poz. 48).

Dotychczas tylko kilkukrotnie podjęto próbę odstąpienia od poglądu wyrażonego uchwale w trybie art. 269 p.p.s.a. (zob. post. z 3 lutego 2011 r., I GSK 262/10 por. post. NSA: z 12 czerwca 2007 r., II OSK 886/06; z 18 lutego 2009 r., I FSK 649/08, z 7 maja 2010 r., I OSK 176/10, z 5 października 2010 r., II FSK 541/09, z 19 czerwca 2013 r., II FSK 513/13).

1. Użyte w art. 269 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale" należy rozumieć ściśle, obejmując nim co do zasady wykładnię zawartą w sentencji uchwały. Jednakże w sytuacji, w której dla dokładniejszego określenia treści rozstrzygnięcia składu poszerzonego konieczne jest uzupełnienie sentencji motywami podjęcia uchwały zawartymi w uzasadnieniu, motywy te w granicach, w jakich stanowią uzupełnienie sentencji, również mogą wiązać sąd administracyjny (por. A. Skoczylas, Działalność…, s. 244). Przykład uchwały, dla prawidłowego odczytania której konieczne jest sięgnięcie po jej motywy, stanowi uchwała pełnego składu NSA z dnia 16 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

2. Artykuł 269 § 1 p.p.s.a. "zabezpiecza" wykonanie uchwały NSA tylko w granicach przyznanej temu sądowi kompetencji uchwałodawczej; innymi słowy, ogólna moc wiążąca uchwał obejmuje wypowiedź powiększonego składu sformułowaną w zakresie wyznaczonym treścią wniosku lub postanowienia. Skład powiększony nie jest uprawniony do domniemywania intencji składu zwykłego ani do wypowiadania się na inne tematy niż te, których dotyczy zgłoszona wątpliwość prawna (por. A. Skoczylas, Działalność…, s. 238–240). Wykładnia wskazana w sentencji uchwały, wykraczająca poza zakres pytania, jak również te poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem", są pozbawione ogólnej mocy wiążącej (por. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały…, s. 35–37). Ogólnej mocy wiążącej pozbawiona będzie również (w całości lub w części) uchwała konkretna nawiązująca wprawdzie do problematyki wskazanej w wystąpieniu składu orzekającego, ale niewykazująca niezbędnego związku z okolicznościami sprawy (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2004–2007, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 6, s. 29). Skład orzekający sądu administracyjnego może pominąć lub nie uwzględnić takiej, przekraczającej zakres pytania wykładni zawartej w uchwale bez sięgania do procedury określonej w art. 269 p.p.s.a. (por. M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja…, s. 183).

3. Nie wiążą w sposób przewidziany w art. 269 p.p.s.a. uchwały NSA podjęte w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (por. J.P. Tarno, Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 615; odmiennie A. Skoczylas, Działalność…, s. 235 i n.).

4. Ogólnej mocy wiążącej nie mają także wyroki podjęte w składzie siedmiu sędziów NSA (por. J.P. Tarno, Prawo…, s. 615).

5. Zwrot "jakikolwiek sąd administracyjny", użyty w art. 269 § 1 p.p.s.a., oznacza, że przewidziana w tym przepisie procedura może być podjęta zarówno przez skład orzekający NSA, jak i przez skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1348/09). To jedyny przypadek, w którym z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić skład orzekający WSA.

Z tego też sformułowania należy wyprowadzać (względne) związanie wszystkich sądów administracyjnych wykładnią legalną dokonaną w uchwale (ogólna moc wiążąca) (por. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; z dnia 11 stycznia 2008 r., I OSK 1942/06; z dnia 19 grudnia 2008 r., II FSK 838/07). Artykuł 269 p.p.s.a. nie pozwala więc żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie aprobuje wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu NSA (zob. wyroki NSA z dnia 13 marca 2008 r., II FSK 147/07, i z dnia 11 grudnia 2007 r., I FSK 231/07).

Uwagi powyższe nie odnoszą się jednak do sytuacji, gdy dokonana przez skład poszerzony NSA wykładnia unijnych przepisów implementowanych do ustawodawstwa krajowego pozostaje w sprzeczności z wykładnią tychże przepisów unijnej dyrektywy dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości. W takim przypadku skład zwykły może odstąpić od uchwały nie uruchamiając trybu z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., I FSK 720/13 z aprobującą glosą T Rolewicza i M. Potyrały, POP 2014, nr 2).

6. W związku z treścią art. 187 § 2 p.p.s.a. z wnioskiem o zmianę uchwały w trybie art. 269 p.p.s.a. nie może wystąpić skład sądzący - ani WSA, ani NSA - w toku dalszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której podjęto uchwałę konkretną (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., FSK 353/04).

7. Brak jest obowiązku inicjowania trybu z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli skład orzekający podziela stanowisko zajęte w uchwale (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 981; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., III SA/Wa 1409/07).

8. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie ponownej uchwały nie przysługuje podmiotom określonym w art. 264 § 2 p.p.s.a. (tj. Prezesowi NSA, Prokuratorowi Generalnemu, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka), choćby poprzednia uchwała nie została podjęta z ich inicjatywy (por. T. Woś (w:) Prawo…, s. 1015).

9. Ponownie pytanie prawne w zakresie danego zagadnienia wymaga uzasadnienia (art. 268 p.p.s.a.), które powinno zawierać w szczególności argumentację wskazującą na potrzebę ponownego rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia. Rzeczą składu sądzącego odstępującego od stanowiska zajętego w uchwale NSA jest zatem nie tyle wskazanie wątpliwości dotyczących danego zagadnienia prawnego, co wykazanie, że nie usunęła ich poprzednia uchwała. Wystąpienie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., nie dotyczy bowiem jedynie wątpliwości prawnej, która pojawiła się w postępowaniu przed sądem administracyjnym, lecz swoistej weryfikacji stanowiska zajętego we wcześniejszej uchwale NSA, które w ocenie składu orzekającego nasuwa zastrzeżenia (por. A. Kabat (w:) Prawo…, s. 778).

Z art. 269 § 1 zd. drugie p.p.s.a. wynika, że w ponownym postępowaniu uchwałodawczym odpowiednie zastosowanie znajduje art. 187 § 1 p.p.s.a. W przypadku więc powzięcia wątpliwości, o których mowa w pierwszym z powyższych przepisów, sąd postanowieniem odracza rozpoznanie sprawy i przedstawia zagadnienie do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.