Dauter Bogusław, Podjęcie uchwały konkretnej

Podjęcie uchwały konkretnej

Trwałość linii orzecznictwa sądowego jest wartością samą w sobie, tworzy bowiem stan pewności prawnej w zakresie stosowania określonych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., FSK 1319/04, Przegląd Podatkowy 2006, nr 3, poz. 53).

Najczęściej stosowaną metodą osiągania jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni prawa jest zwykły nadzór judykacyjny sądów wyższej instancji nad sądami niższego stopnia. Sądownictwo zna jednak także inne metody organizowania procesu wykładni, zapewniające powtarzalność jej wyników. Podstawowe sposoby to: rozszerzanie składów orzekających w sprawach nasuwających problemy interpretacyjne i nadawanie ich orzeczeniom większej mocy (uchwały konkretne - art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), jak również przyznawanie sądom uprawnienia do abstrakcyjnego interpretowania przepisów prawnych w oderwaniu od stanu faktycznego, którego dotyczy sprawa, i nadawanie takiej interpretacji szczególnej mocy (uchwały abstrakcyjne - art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazane zabiegi organizacyjne łagodzą w sposób formalny następstwa zróżnicowania decyzji interpretacyjnych, zwiększając spójność orzecznictwa, ale nie oferując kryteriów jakościowych wykładni. Nie ma bowiem pewności, że skład poszerzony NSA dokona „trafniejszej” wykładni tekstu prawnego, niż skład trzech sędziów. Istotą uchwały jest zatem tylko zmiana procedury dyskusji na temat wykładni, która poprzedza decyzję interpretacyjną (zob. M. Zirk-Sadowski, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego a wykładnia prawa administracyjnego [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, Tom 4, Warszawa 2012, s. 420 i n.).

Prezentowana procedura przedstawia proces wydania uchwały składu powiększonego w pierwszym z ww. trybów. W omawianym przypadku uchwały konkretnej, dyskusja nad wykładnią toczy się w ramach danej sprawy i jej służy. Konkretne pytania prawne stanowią zarazem najbardziej rozpowszechnioną formę wyjaśniania wątpliwości w orzecznictwie (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 163). Instytucja ta pozwala ujednolicać orzecznictwo z inicjatywy samych składów orzekających w sytuacji, gdy podejmują one odmienne rozstrzygnięcia w analogicznych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II FSK 1187/11; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., I OSK 1946/06).

Rozwiązanie to ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że skład orzekający NSA, który decyduje się na wdrożenie omawianego trybu, rezygnuje jednocześnie ze swego uprawnienia do dokonania interpretacji prawa, godząc się na przyjęcie interpretacji zawartej w uchwale, która będzie w sprawie wiążąca (por. uchwałę NSA z dnia 12 lutego 1996 r., VI SA 24/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 58).

1. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej przysługuje składowi orzekającemu NSA, rozpoznającemu skargę kasacyjną lub zażalenie; nie przysługuje natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu poza przypadkiem, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. (zob. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 30; wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., I GSK 209/05). Postępowania zmierzającego do wydania uchwały konkretnej nie mogą też inicjować podmioty wymienione w art. 264 § 2 p.p.s.a. (tj. Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców).

2. Przesłanką do przedstawienia pytania prawnego składowi siedmiu sędziów NSA jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

„Poważne wątpliwości prawne” to sytuacja, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, ewentualnie pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 578; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., II FSK 1499/11; uchwałę NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 1, z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, z. 6, poz. 72). Wątpliwości muszą mieć zatem charakter obiektywny, tzn. muszą wynikać ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa; nie mogą mieć charakteru subiektywnego, istniejącego jedynie w przekonaniu składu orzekającego NSA (por. uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 87; uchwałę NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 2/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 3).

Wątpliwości powinny dotyczyć kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały (por. uchwałę NSA z dnia 27 maja 2002 r., FPS 3/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 6). Przedmiotem uchwał konkretnych mogą być w związku z tym tylko takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (lub zażalenia), tj. wykazujące ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (sądowoadministracyjnej) zawisłej przed NSA oraz ścisły i bezpośredni związek z podstawami skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 47; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2011 r., II FPS 4/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 49; uchwałę NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 56; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 72).

Poważna wątpliwość prawna, o której mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a., może pojawić się zarówno na tle przepisów prawa materialnego, jak i procesowego zawartych w ustawach lub w innych aktach normatywnych (zob. A. Kabat, Komentarz…, s. 578).

Stwierdzenie, że w danej kwestii prawnej występują rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uzasadnione będzie wówczas, gdy sądy administracyjne orzekające w konkretnych sprawach wydawały różne rozstrzygnięcia lub nawet takie same, lecz oparte na różnej wykładni tych samych przepisów (por. uchwałę NSA z dnia 23 czerwca 2003 r., FPS 2/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 118). Odmienne rozstrzygnięcia zapadłe w incydentalnych sprawach lub w sprawach, w których sądy administracyjne wadliwie zastosowały przepisy prawa nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 582).

3. Możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 187 § 1 p.p.s.a. wyklucza – ze względu na brzmienie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - ocena prawna wyrażona w poprzednim orzeczeniu wydanym w danej sprawie (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 768).

1. Przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów wymaga odroczenia rozprawy, co powoduje przesunięcie w czasie rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 115; uchwałę NSA z dnia 30 października 2007, II GPS 2/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 3; uchwałę NSA z dnia 23 czerwca 2003 r., FPS 2/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 118, s. 82). Konieczność odroczenia wiąże się z faktem, że uchwała, która zostanie podjęta, będzie w danej sprawie wiążąca (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Nie jest więc możliwe rozpoznanie sprawy przed zajęciem stanowiska przez skład powiększony.

2. Co do zasady przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następuje na rozprawie. W przypadkach rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz zażaleń, przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

3. Przedstawienie zagadnienia następuje w formie postanowienia (art. 160 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), które wymaga uzasadnienia (art. 268 p.p.s.a.). Postanowienie to jest niezaskarżalne.

4. Zakres przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia prawnego powinien być wyczerpująco określony w sentencji postanowienia składu orzekającego NSA, wydanego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (zob. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 874; por. także uchwałę NSA z dnia 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 62; odmiennie: uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Zagadnienie prawne, stanowiące przedmiot pytania, powinno być jednocześnie sformułowane ogólnie w tym sensie, że nie może bezpośrednio, ani też pośrednio chodzić o sposób rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. W szczególności zagadnienie to nie może sprowadzać się do postawienia pytania, które wymagałoby dokonania subsumpcji przez skład rozpoznający to zagadnienie prawne, której wynik stanowiłby rozstrzygnięcie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 115).

5. W uzasadnieniu postanowienia zawierającego pytanie prawne skład orzekający powinien nawiązać do okoliczności faktycznych sprawy oraz do przepisów prawnych, które są źródłem wątpliwości i jednocześnie wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w sprawie. Nawiązanie do okoliczności faktycznych sprawy nie może wykraczać poza granice wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 72).

6. Ocena, czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do sądu, który ją rozpoznaje, a nie do uczestników postępowania (por. post. NSA z dnia 8 lutego 2011 r., II OZ 49/11; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2005 r., GSK 856/04). Jeżeli wniosek w tym przedmiocie zostanie zgłoszony przez stronę, kwestii tej nie należy rozstrzygać w drodze postanowienia, lecz wyjaśnić zajęte stanowisko w uzasadnieniu orzeczenia podjętego w sprawie.

7. Skład orzekający NSA może przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia tylko składowi siedmiu sędziów; w odróżnieniu od uchwał abstrakcyjnych nie ma możliwości wybrania innego ze składów określonych w art. 264 § 1 p.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz…, s. 770).

8. Skład orzekający NSA, który skorzystał z procedury określonej w art. 187 § 1 p.p.s.a., może - stosownie do art. 165 p.p.s.a. - zmienić treść przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia prawnego lub uchylić wydane postanowienie (tamże, s. 774). O „zmianie okoliczności” uzasadniających uchylenie postanowienia w przedmiocie pytania prawnego można mówić np. w sytuacji, gdy strona skutecznie cofnęła skargę kasacyjną (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 577).