Dauter Bogusław, Podjęcie uchwały abstrakcyjnej

Podjęcie uchwały abstrakcyjnej

Trwałość linii orzecznictwa sądowego jest wartością samą w sobie, tworzy bowiem stan pewności prawnej w zakresie stosowania określonych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., FSK 1319/04, Przegląd Podatkowy 2006, nr 3, poz. 53; szerzej zob. także J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Ossolineum 1973). Zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi zarazem jedno z podstawowych zadań realizowanych przez NSA (por. R. Hauser, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tworzenie projektów ustaw, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 81; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., II GSK 457/08).

Najczęściej stosowaną metodą osiągania jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni prawa jest zwykły nadzór judykacyjny sądów wyższej instancji nad sądami niższego stopnia. Sądownictwo zna jednak także inne metody organizowania procesu wykładni, zapewniające powtarzalność jej wyników. Podstawowe sposoby to: rozszerzanie składów orzekających w sprawach nasuwających problemy interpretacyjne i nadawanie ich orzeczeniom większej mocy (uchwały konkretne - art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), jak również przyznawanie sądom uprawnienia do abstrakcyjnego interpretowania przepisów prawnych, tj. w oderwaniu od stanu faktycznego, którego dotyczy sprawa, i nadawanie takiej interpretacji szczególnej mocy (uchwały abstrakcyjne - art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazane zabiegi organizacyjne łagodzą w sposób formalny następstwa zróżnicowania decyzji interpretacyjnych, zwiększając spójność orzecznictwa, ale nie oferując kryteriów jakościowych wykładni. Nie ma bowiem pewności, że skład poszerzony NSA dokona „trafniejszej” wykładni tekstu prawnego, niż skład trzech sędziów. Istotą uchwały jest zatem tylko zmiana procedury dyskusji na temat wykładni, która poprzedza decyzję interpretacyjną (zob. M. Zirk-Sadowski, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego a wykładnia prawa administracyjnego, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, Tom 4, Warszawa 2012, s. 420 i n.).

Prezentowana procedura przedstawia proces wydania uchwały składu powiększonego w drugim z ww. trybów. Uchwała mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter abstrakcyjny w tym sensie, że jej przedmiotem są wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II FSK 1149/09).

Zdaniem M. Zirk-Sadowskiego, pośrednim celem omawianej instytucji jest usprawnianie działania administracji poprzez wywieranie w ten sposób wpływu na metody stosowania prawa administracyjnego, co funkcjonalnie zbliża NSA do francuskiej Rady Stanu (tamże, s. 421). Z drugiej strony, uznaje się, że jest to charakterystyczna kompetencja dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny (R. Hauser, M. Wierzbowski /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 156).

1. Uchwały abstrakcyjne NSA podejmuje na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Nie jest natomiast upoważniony do sformułowania pytania abstrakcyjnego, oderwanego od stanu prawnego i faktycznego konkretnej sprawy, skład orzekający sądu administracyjnego (zob. post. NSA z dnia 24 stycznia 2011 r., II FPS 4/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 49). Szerzej o podmiotach uprawnionych do inicjowania postępowania w przedmiocie uchwały abstrakcyjnej zob. M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 104–112; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 127–135.

2. Zakres przedstawionego do wyjaśnienia zagadnienia powinien zostać określony wyczerpująco w osnowie wniosku właściwego organu o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. Pytanie powinno być tak sformułowane, aby kwestia prawna, którą przekazano do rozstrzygnięcia, umożliwiała NSA wyjaśnienie wyłaniającego się problemu i udzielenie odpowiedzi w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku (zob. uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 66).

Wniosek o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien zostać sformułowany w sposób odpowiadający wymaganiom stawianym pismom procesowym. W przeciwnym razie Sąd odmówi podjęcia uchwały (szerzej M. Wilbrandt-Gotowicz, jw., s. 253 i n.),

Wniosek, o którym mowa, wymaga w szczególności uzasadnienia. W uzasadnieniu takiego wniosku powinna znaleźć się wyczerpująca argumentacja, która powinna wykazać zarówno istnienie przesłanek niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie stosownej uchwały, jak i charakter, i przyczyny powstania przedstawionych wątpliwości prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, nr 2, s. 35). Niezbędne jest w szczególności precyzyjne opisanie zagadnienia przekazanego do wyjaśnienia ze wskazaniem przepisów prawa (materialnego lub procesowego), które podlegają wyjaśnieniu. Nie jest natomiast wymagane zawarcie propozycji wyjaśnienia wątpliwości, która legła u podstaw wniosku (A. Skoczylas, Działalność..., s. 152).

Osnowa wniosku (pytanie prawne) jest oceniania w związku z treścią jego motywów. Sformułowane w petitum wniosku pytanie i jego uzasadnienie stanowią w związku z tym funkcjonalną całość. Tak pojmowana treść wniosku nie tylko wyznacza dopuszczalne granice uchwały, ale także może być pomocna w zakreśleniu granic, w jakich zawarty w niej pogląd prawny ma moc wiążącą (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, s. 573 i n.; A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, nr 3, s. 143–144).

3. Uprawnione podmioty mogą wystąpić z wnioskiem o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. We wniosku należy więc wykazać, że sądy administracyjne, orzekające w konkretnych sprawach, wydają różne rozstrzygnięcia na podstawie tych samych przepisów prawnych, albo nawet takie same rozstrzygnięcia, ale oparte na odmiennej wykładni tych samych przepisów. Dopuścić można sytuację, w której będą wchodziły w rachubę wprawdzie różne przepisy, jednak używające tych samych pojęć, w sposób różny interpretowane przez sądy administracyjne (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 762).

Przedmiotem wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą być tylko rozbieżności w stosowaniu przepisów prawa. Przykładowo zatem, interpretacje standardów i nomenklatur statystycznych, wydawane przez Prezesa GUS i podlegle mu organy statystyki publicznej nie stanowią norm prawnych, w związku z czym nie mogą być przedmiotem uchwał abstrakcyjnych (post. NSA z dnia 20 listopada 2006 r., II FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 5).

Sformułowanie „w orzecznictwie sądów administracyjnych” oznacza, że chodzić może zarówno o rozbieżności występujące w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w orzecznictwie NSA, jak i wreszcie rozbieżności między orzecznictwem tego Sądu i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. uchwałę NSA z dnia 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 41). Nie może być natomiast podstawą do wystąpienia z omawianym wnioskiem rozbieżność występująca w orzecznictwie organów administracji publicznej czy też w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych i SN (T. Woś, w: T. Woś /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1007). Nie uzasadnia ponadto wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej różnica między orzecznictwem administracyjnym a orzecznictwem sądów administracyjnych (A. Kabat, Komentarz…, s. 763; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 607), ani też niepodzielanie przez podmiot uprawniony do złożenia pytania abstrakcyjnego wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne (por. A. Skoczylas, Działalność..., s. 124).

Rozbieżność nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw. Rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być w szczególności realna. To znaczy, że nie można zwłaszcza wyprowadzać tej rozbieżności ze stanowisk sądu zawartych w orzeczeniach nieprawomocnych, które zostały następnie uchylone bądź zmienione (por. post. NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 6; odmiennie zob. np. uchwałę NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 38).

Usuwaniu rozbieżności pozornych w tym sensie, że dotyczących nieprawomocnych orzeczeń WSA, służy nadzór judykacyjny NSA, sprawowany w ramach rozpoznawania środków odwoławczych od tych orzeczeń. Stąd też, przy formułowaniu wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej należy brać pod uwagę orzecznictwo tego ostatniego Sądu (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2008–2009, ZNSA 2010, nr 4, s. 15–16). O występowaniu realnej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 12/09, ONSAiWSA z 2010, nr 5, poz. 83).

Ponadto, pod pojęciem „rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych” (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) należy rozumieć nie tylko różnicę poglądów prawnych, wyrażonych w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, ale przede wszystkim powstałą na tym tle tendencję do umacniania się poszczególnych składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych (R. Hauser, M. Wierzbowski /red./, Prawo o postępowaniu..., s. 969; odmiennie uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). O rozbieżnościach uzasadniających podjęcie uchwały abstrakcyjnej nie mogą więc świadczyć rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym, czy też odosobnione w prezentowanym poglądzie; chodzi o to, by odmienne stanowiska dawały się uzasadnić z porównywalną mocą (postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2014 r., II FPS 10/13).

Abstrakcyjne pytanie prawne musi dotyczyć przepisów, których wykładnia była niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy w rozbieżnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Brak takiego wskazania należy ocenić jako uchybienie stanowiące przeszkodę do podjęcia uchwały (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu...). Rozbieżność w orzecznictwie nie może zatem dotyczyć kwestii poruszonych tylko marginalnie w uzasadnieniu danego orzeczenia (por. A. Skoczylas, Działalność..., s. 123).

4. Wniosek powinien zostać sformułowany w sposób ogólny w tym sensie, że jego przedmiotem nie mogą być wątpliwości prawne, które pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Nie można też formułować pytania abstrakcyjnego w ten sposób, że dotyczy ono zagadnień, które mogą być ocenione jedynie w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, a casu ad casum (post. NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 84).

Uchwały abstrakcyjne powinny jednak pozostawać w pewnym (pośrednim) związku z praktyką, a mianowicie ze stosowaniem wątpliwych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu..., s. 30). Objęte wnioskiem wątpliwości prawne muszą więc dotyczyć przepisów, których zastosowanie było niezbędne do rozstrzygnięcia spraw w rozbieżnych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. A. Skoczylas, Działalność..., s. 121 i n.).

5. Podmiot uprawniony może zmienić zakres wniosku lub w ogóle go cofnąć. Cofnięcie wniosku jest wiążące dla NSA, który nie ma podstawy prawnej do przejęcia wniosku do rozpoznania z urzędu. W takiej sytuacji Sąd powinien umorzyć postępowanie uchwałodawcze na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 36 § 2 p.u.s.a. (por. np. post. NSA z dnia 17 grudnia 2007 r., II FPS 2/07; M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań..., s. 341 i n., A. Skoczylas, Działalność..., s. 213 i n.).

Por. odpowiednio uwagi do kroku: wniosek Prezesa NSA o podjęcie uchwały abstrakcyjnej.