Niewiadomski Zygmunt, Opiniowanie projektu planu miejscowego

Opiniowanie projektu planu miejscowego

Współdziałanie organów administracji publicznej w procesie planistycznym ma na celu wszechstronną analizę przedmiotu postępowania i uwzględnienie w nim różnych interesów prawnie chronionych. Jest ono szczególnie istotne w procesie uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), jako że jest to akt prawa powszechnie obowiązującego kształtujący prawa i obowiązki obywateli. Współdziałanie może przyjąć zróżnicowane formy, mniej lub bardziej ograniczające samodzielność planistyczną przysługującą gminie. Opiniowanie jest jedną z form współdziałania między organami administracji publicznej. Co istotne, nie wiąże organu zasięgającego opinii co do treści (por. S. Biernat, Działania wspólne w administracji publicznej, Wrocław 1979, s. 38, 82–83). W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80, przeczytać można m.in.: „Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". Jednakże odstąpienie od zasięgnięcia opinii organów administracji publicznej wskazanych przepisami lub pominięcie któregokolwiek z nich stanowić będzie naruszenie trybu sporządzania MPZP. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. będzie podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały o przyjęciu studium w całości lub części (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 212–215). W procesie uchwalania (zmiany) MPZP ustawodawca przewidział konieczność wystąpienia o zaopiniowanie projektu MPZP do szeregu organów wymienionych m.in. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd Administracyjny wypowiedział się co do skutków prawnych pominięcia w procedurze planistycznej zasięgnięcia opinii organów opiniujących stwierdzając co następuje: ”Naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania (chociażby przez gminną/miejską komisję urbanistyczno-architektoniczną), jakiegokolwiek uzgodnienia i braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Próby uzyskania wymaganych art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. opinii lub uzgodnień po uchwaleniu planu miejscowego nie mają żadnego znaczenia dla oceny zachowania procedury planistycznej.”( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., II SA/Kr 340/11, LEX nr 795675).

Organ sporządzający projekt MPZP zobligowany jest na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. zasięgnąć opinii organów wskazanych przepisami prawa. Mieć jednakże należy na uwadze, że wystąpienie o zaopiniowanie do niektórych z wymienionych przez ustawę organów będzie determinowane cechami obszaru objętego pracami planistycznymi (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 69 i n., oraz przywołane tam orzecznictwo; uwagi poczynione w tej części komentarza w odniesieniu do procesu planistycznego uchwalania studium będą miały zastosowanie także do opiniowania projektu MPZP). Przedmiotem opiniowania są wyłącznie rozwiązania przyjęte w projekcie MPZP, choć organ wykonawczy gminy przedkłada organowi opiniującemu projekt MPZP wraz z prognozą jego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) udostępnia organom opiniującym projekt MPZP w całości, a nie tylko wybrane jego elementy (por. M. Kotulski, Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym, Sam. Teryt. 2011, nr 7–8, s. 122). Mieć należy przy tym na uwadze stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Gd 432/10, LEX nr 522501. Przywołany wyrok odnosi się do rozumienia pojęcia „udostępnienie” i stwierdza, że nie można go utożsamiać z pojęciem „doręczenie”.

We wniosku o zaopiniowanie projektu MPZP organ wykonawczy gminy obligatoryjnie określa termin zaopiniowania projektu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium. Początek terminu dla dokonania uzgodnienia należy liczyć od momentu udostępnienia pełnej, wymaganej prawem dokumentacji (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa…, s. 229; M. Kotulski, Organy…, s. 122). Zasadą jest, iż wystąpienie o zaopiniowanie projektu MPZP stanowi równocześnie udostępnienie projektu organowi opiniującemu oraz zawiera wyznaczenie terminu na zajęcie stanowiska przez organ opiniujący. Ustalenie terminu później, po udostępnieniu projektu MPZP organowi opiniującemu, oznacza konieczność obliczania biegu terminu na zaopiniowanie od momentu dojścia do wiadomości oświadczenia w sprawie wyznaczenia terminu na zaopiniowanie projektu.

Mając na względzie fakt, iż procedura planistyczna nie jest procedurą w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, do opiniowania projektu MPZP nie może mieć zastosowania art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej k.p.a.

Do doręczania pism zastosowanie mają przepisy zawarte w dziale I rozdziale 8 k.p.a.