Moraczewski Marcin, Nałożenie kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji lokalizacyjnej

Nałożenie kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji lokalizacyjnej

Obowiązujące od dnia 17 lipca 2010 r. przepisy art. 51 ust. 2–2c u.p.z.p., wprowadzają szczególną sankcję za bezczynność organu właściwego dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W razie niewydania przez właściwy organ decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku przez stronę, organ wyższego stopnia (z reguły będzie nim wojewoda) wymierza organowi właściwemu do wydania decyzji, w drodze postanowienia (na które przysługuje zażalenie), karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Ratio legis nowelizacji, która wprowadziła dyscyplinowanie organu w zakresie terminu rozpatrzenia sprawy poprzez kary pieniężne, było usprawnienie i przyspieszenie procesu decyzyjnego i likwidacja barier inwestycyjnych w przypadku, często kluczowych, inwestycji celu publicznego.

Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci komunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) zmieniono brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dodano ustępy od 2a do 2c. Na mocy powyższej nowelizacji (obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r.), zobowiązano organ właściwy dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku przez stronę. Ustawodawca, za niedotrzymanie przez organ powyższego terminu, wprowadził sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Regulacja ta stanowi lex specialis w odniesieniu do przepisów art. 36 i art. 37 k.p.a., normujących kwestie niezałatwienia spraw administracyjnych w ustawowych terminach.

Organem uprawnionym do nałożenia kary pieniężnej, w myśl art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jest organ wyższego stopnia nad organem właściwym dla wydania decyzji lokalizacyjnej, przy czym art. 51 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, iż organem wyższego stopnia w tych sprawach jest wojewoda. Artykuł 51 ust. 2a u.p.z.p. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl której, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (które wydają decyzje lokalizacyjne) są samorządowe kolegia odwoławcze.

Należy zaznaczyć, iż przepis art. 51 ust. 2a u.p.z.p. budzi poważne wątpliwości, z uwagi na brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej dotyczącej terenów zamkniętych jest właśnie wojewoda, co więcej, przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania kar pieniężnych w odniesieniu do wojewody, jako organu wydającego decyzje lokalizacyjne. Nie sposób przyjąć więc, że organem wyższego stopnia dla organu, który wydaje decyzje lokalizacyjne, może być ten sam organ. W związku z powyższym, należy uznać, iż w odniesieniu do decyzji wydanych przez wojewodę, organem wyższego stopnia, władnym wymierzyć karę pieniężną za zwłokę w wydaniu decyzji lokalizacyjnej będzie, w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. - minister właściwy do spraw budownictwa.

Postępowanie w przedmiocie ukarania organu za wydanie decyzji lokalizacyjnej po terminie wszczyna się po wydaniu decyzji lokalizacyjnej - dopiero wtedy możliwe jest ustalenie rozmiaru opóźnienia organu, a tym samym ustalenie wysokości należnej kary pieniężnej. Organ, który wydał decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskuje wówczas przymiot strony postępowania w sprawie o wymierzenie kary.

W pierwszej kolejności badaniu podlega zachowanie 65-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Termin ten, co wynika wprost z przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p., liczy się od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Warto w tym miejscu wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1197/10, zapadłym wprawdzie na gruncie prawa budowlanego (art. 35 ust. 6), jakkolwiek w odniesieniu do komentowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pogląd ów wydaje się trafny i aktualny, z uwagi na podobieństwo obu regulacji. W powyższym wyroku NSA stwierdził, iż w razie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskutek złożonego odwołania od decyzji, sankcja w postaci kary finansowej za niewydanie decyzji w terminie, powinna być stosowana zarówno przy pierwszym, jak i przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - wówczas 65-dniowy termin rozpoczyna swój bieg w dacie zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy.

Przepisy art. 51 ust. 2-2c u.p.z.p. nie określają trybu postępowania właściwego dla nakładania kary w nich wskazanej. Zgodnie z dominującym w piśmiennictwie poglądem, użycie przez ustawodawcę sformułowania, że nałożenie kary następuje w formie postanowienia, wskazuje pośrednio, że właściwy jest tryb administracyjny, określony przepisami k.p.a., a tym samym zachodzi konieczność przeprowadzenia całej procedury określonej w k.p.a., właściwej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zakończonego nie decyzją, ale postanowieniem (por. I. Zachariasz [w:] I. Zachariasz, H. Izdebski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 51, Lex 2013).

W razie stwierdzenia wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem 65-dniowego terminu, organ wyższego stopnia powinien ocenić przyczyny opóźnienia. W myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do 65-dniowego terminu wyznaczonego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W praktyce, znamienna wydaje się być przesłanka dotycząca przyczyn niezależnych od organu. Jako przykład takiej sytuacji wskazać należy zwłaszcza: potrzebę zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, której zakres jest obszerny, czy też wystąpienie problemów (bez zawinienia po stronie organu) odnośnie ustalenia wszystkich stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p., podobnie zresztą jak analogiczny przepis art. 35 ust. 8 p.b., budzi szereg kontrowersji i trudności praktycznych. Wątpliwości rodzi zwłaszcza kwestia zaliczenia do 65-dniowego terminu, okresu zawieszenia postępowania, w przypadku, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone, jako niezasadne lub niezgodne z prawem.