Dauter Bogusław, Merytoryczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach skarg na decyzje lub postanowienia

Merytoryczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach skarg na decyzje lub postanowienia

Co do zasady orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny, tzn. uchylają zaskarżoną decyzję lub postanowienie, pozostawiając organowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (szerzej zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] J. Góral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski (red.), Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007). Ustawa przewiduje jednak szereg wyjątków od tej zasady, których katalog został istotnie poszerzony po wejściu w życie noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W odniesieniu do decyzji i postanowień wyjątki te ustanawiają w szczególności nowe unormowania art. 145 § 3 i art. 145a § 1 p.p.s.a.

Określenie kompetencji przyznanych sądowi administracyjnemu w ww. przepisach zbiorczą nazwą orzeczeń merytorycznych stanowi pewne uproszczenie. Ściśle merytoryczny charakter, tj. odnoszący się do rozstrzygania sprawy co do istoty (a więc poprzez zastąpienie rozstrzygnięcia organu), ma bowiem w ww. zakresie tylko upoważnienie do umarzania postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Sąd realizuje tu swoją kompetencję do rozstrzygania sprawy w sposób jakościowo zbliżony do przypadków określonych w art. 146 § 2 czy art. 154 § 2 p.p.s.a. Drugi z omawianych w procedurze przypadków (art. 145a § 1 p.p.s.a.) to natomiast kompetencja wydawania nakazów sądowych. Orzeczenie sądu nie zastępuje w tym przypadku rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Niemniej jednak z uwagi na okoliczność, że sąd może w nakazie wskazać sposób załatwienia sprawy, a nawet jej rozstrzygnięcie, można i w tym zakresie mówić o merytorycznych kompetencjach orzeczniczych sądu, którym to określeniem posługuje się notabene w powyższym kontekście zarówno projektodawca, jak i doktryna.

Instytucja nakazu sądowego była już wcześniej znana polskiemu prawodawstwu dot. sądownictwa administracyjnego (zob. np. art. 101a § 2 u.s.g.; szerzej zob. uwagi do procedury: Uwzględnienie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego lub terenowej administracji rządowej w zakresie czynności nakazanych prawem albo na podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich). Obecne regulacje znacznie poszerzają jednak zakres jej zastosowania. Zupełne novum stanowi natomiast możliwość umorzenia przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego. Przyznanie sądom administracyjnym ww. kompetencji uzasadniano względami ekonomii procesowej oraz efektywności sądowej kontroli administracji publicznej. Jak zauważono w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. (druk sejmowy VII.1633), „proponuje się by wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji (ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania – T.G.) definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania”. Ponadto, zdaniem projektodawców, zmiana polegająca na przyznaniu sądowi administracyjnemu prawa do wydania nakazu sądowego, pozwoli „skarżącemu zdecydowanie szybciej uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy”. Podstawową bowiem słabością modelu stricte kasacyjnego jest wielokrotne rozpatrywanie tej samej sprawy na przemian przez organy administracji i sądy administracyjne różnych instancji bez jej ostatecznego, merytorycznego zakończenia. Stąd też, w celu zapewnienia pełniejszej i przede wszystkim bardziej efektywnej ochrony publicznych praw podmiotowych jednostek, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie elementów koncepcji silniejszego determinowania przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O tzw. merytorycznych kompetencjach orzeczniczych sądów administracyjnych określonych w art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Casus 2017/2, s. 6 i n.).

W literaturze akcentuje się, że ww. rozwiązania wpisują się w ogólną tendencję występującą w europejskich systemach prawnych, przejmowania przez sądy administracyjne merytorycznego orzekania w sprawie (zob. np. A. Skoczylas, Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, PiP 2012, z. 10, s. 31 i n., P. Daniel, F. Geburczyk, Merytoryczne orzekanie i kształtowanie aktów organów administracji publicznej przez sądy administracyjne – uwagi prawnoporównawcze, ZNSA 2016, nr 1, passim; wskazany kierunek zmian postulowali również wcześniej m.in. H. Izdebski, Sądownictwo administracyjne w Europie, ZNSA 2007, nr 4, s. 137 i n., czy Z. Kmieciak, Europejskie modele sądownictwa administracyjnego, ZNSA 2006, nr 4–5, s. 18). Zwraca się ponadto uwagę, że chybione są zastrzeżenia co do konstytucyjności nowej regulacji (zgłaszają je np. B. Banaszak i J. Michalska, Artykuł 145a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2016, nr 4, s. 14-20), ponieważ Konstytucja nie zakazuje ustawodawcy wyposażania sądów administracyjnych w kompetencje do orzekania reformatoryjnego. Wprowadzone rozwiązanie nie oznacza odstąpienia od zasady kasatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne, a jedynie poszerza katalog wyjątków od niej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 601 i n.). W tym kontekście akcentuje się też potrzebę autonomicznego pojmowania pojęcia kontroli, o którym stanowi art. 184 Konstytucji RP.

Przepisy art. 145 § 3 i art. 145a § 1 p.p.s.a. mają również zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Artykuł 145 § 1 przewiduje, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie może co do zasady:

– uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części,

– stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części,

– stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

1. Tylko uchylenie decyzji (postanowienia) bądź stwierdzenie jej nieważności otwiera możliwość wydania orzeczenia merytorycznego. Może to oczywiście dotyczyć decyzji organów obu instancji (art. 135 p.p.s.a.).

2. Każdy przypadek stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) potencjalnie umożliwia orzekanie merytoryczne w postaci nakazu sądowego bądź umorzenia postępowania (tzn. niezależnie od przyczyn stwierdzenia nieważności).

3. W odniesieniu do uchylenia decyzji (postanowienia) sytuacja jest odmienna: każdemu uchyleniu decyzji (postanowienia) może potencjalnie towarzyszyć umorzenie postępowania. Natomiast nakaz jest w tym zakresie dopuszczalny tylko jeżeli uchylenie nastąpiło z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.