Moraczewski Marcin, Doręczenie odpisu decyzji o warunkach zabudowy pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu

Doręczenie odpisu decyzji o warunkach zabudowy pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu

Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zatem wielość wniosków nie będzie przeszkodą dla prowadzenia kilku postępowań w sprawie warunków zabudowy, dla różnych zamierzeń inwestycyjnych, w stosunku do tego samego terenu. Jednocześnie przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje doręczyć odpis decyzji o warunkach zabudowy do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Wprowadzony przez ustawodawcę obowiązek doręczenia odpisu decyzji „do wiadomości”, może budzić pewne wątpliwości w odniesieniu do statusu prawnego pozostałych wnioskodawców i właściciela lub użytkownika wieczystego w równolegle prowadzonych postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Należy przede wszystkim wskazać, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest ustalić krąg stron danego postępowania, a więc ustalić podmioty, które posiadają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, iż dany wnioskodawca będzie uznany za stronę jedynie w ramach postępowania, które sam zainicjował i brak jest podstaw, by automatycznie uznać go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości, wszczętego na wniosek innego podmiotu. Każde z postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest niezależnym i samodzielnym postępowaniem, mimo iż przedmiotem tego postępowania będzie ta sama nieruchomość, przy czym wnioskodawca nie musi dysponować prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta jest badana dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Doręczenie odpisu decyzji do wiadomości, zgodnie z art. 63 ust. 1 in fine, ma na celu poinformowanie pozostałych wnioskodawców oraz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, o uzyskaniu przez kolejnego potencjalnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy, umożliwiającej zrealizowanie inwestycji w razie uzyskania przez jej adresata tytułu prawnego do nieruchomości i ewentualnych dodatkowych zezwoleń na realizację tej inwestycji (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze, 2004).

Należy również wskazać, iż kwestia wykładni i stosowania przepisu art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wielokrotnie poruszana była w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r., II OSK 725/11, LEX nr 1069068, NSA stwierdził, iż można uzyskać warunki zabudowy, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Natomiast w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., II OSK 188/10, LEX nr 952984, NSA stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy planistycznej, istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej nieruchomości jednocześnie na rzecz różnych podmiotów. NSA zauważył ponadto, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie bada się tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości. Za zgodną z prawem uznał również sytuację, gdy ten sam podmiot występuje z kilkoma wnioskami dotyczącymi tego samego terenu, ale pod warunkiem, że wniosek dotyczy inwestycji o zróżnicowanym charakterze. Natomiast, zdaniem NSA, nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu - wówczas można mówić o tożsamości decyzji. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566/07, LEX nr 529537, gdzie stwierdził, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji. Przesądzający będzie zatem aspekt przedmiotowy sprawy, która jest rozpoznawana i rozstrzygana w toku postępowania, (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 225/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2009 r. II OSK 1186/08, LEX nr 552834).

Postępowanie administracyjne dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego co do zasady wszczyna się na wniosek zainteresowanego. Zasadę tę na gruncie u.p.z.p. wyraża art. 52 ust. 1, stosowany odpowiednio do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza w tym zakresie normę szczególną względem przepisów k.p.a., wyłączając bądź modyfikując przepisy ogólne wynikające z kodeksu. Stąd część autorów podkreśla, iż postępowanie jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego, potencjalnego inwestora (zob. M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Wniosek zainteresowanego inwestora [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, Lex 2012, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12, LEX nr 1241014). Odmienne stanowisko przedstawił prof. Zygmunt Niewiadomski, który wskazuje, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może zostać wszczęte także z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., jednakże pod warunkiem istnienia szczególnie ważnego interesu strony, uzasadniającego wszczęcie postępowania pomimo braku stosownego wniosku osoby uprawnionej - inwestora. Wówczas, w toku postępowania, organ właściwy w sprawie powinien uzyskać zgodę strony na prowadzenie przedmiotowego postępowania, a w razie jej nieuzyskania - postępowanie umorzyć (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do art. 52, wyd. 7, Warszawa 2013; także K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012). Podkreślić jednak należy, że sytuacje, w których to organ będzie inicjatorem postępowania, będą występowały niezwykle rzadko.

Ustawodawca nie wprowadził w zakresie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy żadnych ograniczeń podmiotowych, zatem uprawnionym do złożenia wniosku może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna bądź podmiot, który nie posiada osobowości prawnej, przy czym wniosek może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 45746; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 października 2011 r., II SA/Op 93/11, LEX nr 984800). Co się tyczy charakteru prawnego inwestora składającego wniosek, wskazuje się, iż uprawnienie zainteresowanego podmiotu domagania się wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 63 u.p.z.p., a każdy (kto ma zdolność administracyjnoprawną) może wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, bez względu na to, czy ma (a jeśli tak, to jaki ma) tytuł prawny do terenu. Taka konstrukcja normatywna przesądza, że stroną może być każdy, kto złoży wniosek, czyli każdy, kto subiektywnie dojdzie do przekonania o zasadności ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu (zob. J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, P.T. Sosnowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 63, Lexis Nexis 2014).

Decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tego samego terenu, może być wydana na rzecz więcej niż jednego inwestora. Powyższe wynika wprost z regulacji art. 63 ust. 1 u.p.z.p., tak więc w stosunku do tego samego terenu może toczyć się równolegle kilka postępowań lokalizacyjnych, a złożenie kilku różnych wniosków, nie będzie przeszkodą dla prowadzenia kilku postępowań w sprawie warunków zabudowy, w stosunku do tego samego terenu i w konsekwencji wydania decyzji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1570/05, LEX nr 198827).

Należy przy tym wskazać, iż dany wnioskodawca co do zasady będzie uznany za stronę jedynie w postępowaniu, które sam zainicjował i brak jest podstaw, by automatycznie uznać go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości, wszczętego na wniosek innego podmiotu. Każde z postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest niezależnym i samodzielnym postępowaniem, mimo iż przedmiotem tego postępowania będzie ta sama nieruchomość.