Dauter Bogusław, Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób

Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób

Zasadą wynikającą z prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym jego stron (czyli zgodnie z art. 32 p.p.s.a. skarżącego i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi). Jednocześnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział, w zakresie swojej działalności statutowej, organizacja społeczna (por. art. 9 p.p.s.a.). Ustawodawca, dopuszczając możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 9, art. 33 § 2 p.p.s.a.) oraz przyznając jej zdolność sądową (art. 25 § 4 p.p.s.a.), nie definiuje pojęcia „organizacja społeczna” ani nie odsyła w tym zakresie do żadnego innego aktu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że organizacją społeczną, którą można dopuścić do udziału w charakterze uczestnika w toczącym się postępowaniu, jest stowarzyszenie zwykłe, stowarzyszenie zarejestrowane, fundacja. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się przed sądem administracyjnym postępowaniu w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, pod warunkiem że wpisuje się to w zakres jej statutowej działalności (por. art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a.). W związku ze skutecznym wystąpieniem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób organizacja społeczna staje się uczestnikiem tego postępowania, w żadnym razie nie jest kolejną stroną skarżącą (por. art. 12 p.p.s.a. oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2007 r., II SA/Gd 451/06). Udział organizacji społecznych w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma na celu umożliwienie tym organizacjom prezentowania własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ile przedstawianie własnego stanowiska odnośnie do rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Udział organizacji społecznej jest możliwy w postępowaniu zarówno przed WSA, jak i przed NSA. Procedura przedstawia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, na podstawie pisemnego wniosku, w postępowaniach wszczętych po dniu 14 sierpnia 2015 r.

1. W zależności od konkretnej sytuacji procesowej organizacja społeczna może mieć w postępowaniu przed sądem administracyjnym status skarżącego (art. 50 § 1 p.p.s.a.) albo uczestnika postępowania (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.) (szerzej na ten temat zob. J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 116–117).

2. Przepis art. 33 p.p.s.a. tworzy odrębną kategorię podmiotów postępowania, różną od stron (zob. art. 32 p.p.s.a.), których określa mianem uczestników. W ramach kategorii uczestników można wyróżnić uczestników na prawach strony oraz innych (pozostałych) uczestników (zob. odpowiednio art. 33 § 1, § 1a, § 1b oraz § 2 p.p.s.a.).

2. Uczestnikami na prawach strony są osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, nie wniosły skargi, ich interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) dokonała zmian w przepisach dotyczących uczestników postępowania. Prawodawca mając na uwadze ekonomikę postępowania sądowego uznał między innymi, że tam gdzie ze względu na znaczną liczbę stron postępowania przepisy szczególne zezwalają na zawiadamianie ich przez organ administracji publicznej w trybie obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia (uregulowanym w art. 49 k.p.a.), osoba niebędąca skarżącą, która brała udział w takim postępowaniu przed organem, w celu przystąpienia do postępowania sądowego, powinna zakomunikować w tym zakresie swoją wolę sądowi (zob. art. 33 § 1a i 1b p.p.s.a.).

3. Do grupy innych uczestników postępowania można zaliczyć osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, oraz organizacje społeczne, w rozumieniu art. 25 § 4 p.p.s.a., występujące w postępowaniu w cudzej sprawie, jeżeli sprawa ta mieści się w zakresie ich statutowej działalności.

4. Obie grupy uczestników postępowania dysponują takimi samymi prawami procesowymi (art. 12 p.p.s.a.; zob. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 103).

5. Organizacja społeczna, która ubiega się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., nie musi mieć osobowości prawnej, co wynika wprost z art. 25 § 4 p.p.s.a.

6. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie statuują definicji pojęcia „organizacja społeczna” ani nie odsyłają w tym zakresie do żadnego innego aktu prawnego. Rozbudowana definicja pojęcia organizacji społecznej w oparciu o poglądy doktryny, rozwiązania prawne przyjęte w polskim prawie oraz orzecznictwo sądowe obejmuje „wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych, a także prawnych, tzn. takie grupy tych podmiotów, które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi” (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce (w:) M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 200). Inni autorzy uznają, że w zakresie procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej pojęcie „organizacja społeczna” w zasadzie odpowiada pojęciu „organizacja pozarządowa” (por. A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Administracja 2006, nr 3, s. 13).

7. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organizacją społeczną, którą można dopuścić do udziału w charakterze uczestnika w toczącym się postępowaniu, jest:

– tzw. stowarzyszenie zwykłe (zob. art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 210 ze zm.));

– tzw. stowarzyszenie zarejestrowane (zob. art. 9 i n. prawa o stowarzyszeniach);

– fundacja (zob. art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 2016 r. poz. 40 ze zm.); por. uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37, oraz glosy do tej uchwały: I. Skrzydło-Niżnik, PS 2006, nr 2, poz. 128; A. Zieliński, PiP 2006, z. 8, poz. 122; J.P. Tarno, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, z. 1, poz. 150; J. Repel, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, z. 1, poz. 158; T. Bąkowski, Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa 2007, nr 2, poz. 53).

8. Z istoty instytucji udziału organizacji społecznej w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób wynika, że ze stosownym wnioskiem organizacja społeczna może wystąpić w toku postępowania (a więc po jego wszczęciu, aż do momentu jego zakończenia).

9. Wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w charakterze uczestnika postępowania powinien mieć zasadniczo formę pisemną. Powinien zatem spełniać wymagania właściwe dla pisma procesowego określone w art. 46–47 p.p.s.a. Powinien zawierać argumentację, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Nie ma też przeszkód, aby organizacja dołączyła do wniosku swój statut. Nie są to jednak braki formalne pisma, które podlegają uzupełnieniu. Brak stosownej argumentacji skutkuje oddaleniem wniosku (B. Dauter, Metodyka…, s. 94).

10. Stowarzyszenia zwykłe swoje cele określają w regulaminie (zob. art. 40 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach), nie oznacza to jednak, że pozbawione statutu sensu stricto nie mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tego rodzaju stowarzyszenia powinny we wniosku przedstawić, że udział w postępowaniu odpowiada działalności określonej w regulaminie.

11. Wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w charakterze uczestnika postępowania jako niewszczynający postępowania nie podlega opłacie sądowej (por. Obowiązek uiszczenia kosztów sądowych).

Pisma wpływające do sądu są przedstawiane przewodniczącemu wydziału, który wydaje zarządzenia co do sposobu ich załatwienia. Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) przewodniczący może powierzyć referendarzowi sądowemu czynności badania warunków formalnych pism, a zatem także wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób