Niewiadomski Zygmunt, Dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub jego zmiany

Dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub jego zmiany

Postanowienia studium co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., ale jest to środek, który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo (teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Wr 895/11, LEX nr 1139037).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w sprawie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia (zmiany) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu na gruncie regulacji art. 101 u.s.g., wskazując jednocześnie na konieczność spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych przywołanym przepisem, dla skutecznego zaskarżenia uchwały. Wedle NSA - „Nie można podzielić poglądu, że skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje jedynie na akt prawa miejscowego. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.” (tezy Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia lub zmiany studium stwierdzając, co następuje: „Prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami.(teza Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 1544/17, LEX nr 2678435).

W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., II OSK 41/11, LEX nr 1080277).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku (wyrok z dnia 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, LEX nr 2575099) na istotną kwestię natury procesowej, mianowicie stwierdził, iż nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r.

Wyłącznie rada gminy uprawniona jest do podjęcia uchwały w sprawie studium lub jego zmiany.

Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (teza postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2550/10, LEX nr 1342935). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 643/12, LEX nr 1252138).

Dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego nie wystarczy powoływanie się na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia odmienne niż nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bo rada gminy nie jest nim już związana (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 404/12, LEX nr 1252054).