Sołtys Agnieszka, Bezpośredni skutek prawa unijnego

Bezpośredni skutek prawa unijnego

Bezpośredni skutek prawa unijnego jest zasadą sformułowaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zasada bezpośredniego skutku stanowi, obok zasady pierwszeństwa, zasady wykładni prounijnej oraz zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego, instrument służący zapewnieniu efektywności prawa unijnego w krajowym porządku prawnym.

Bezpośredni skutek oznacza obowiązek sądu lub innego organu do zastosowania danego przepisu prawa unijnego jako normy, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie albo jako standardu dla oceny zgodności z prawem . Przyjmując powyższą definicję jako założenie na użytek tej procedury, należy odnotować, że w  świetle orzecznictwa TS oraz doktryny przedmiotu określenie znaczenia zasady bezpośredniego skutku pozostaje zagadnieniem złożonym, budzącym rozbieżności i kontrowersje (zagadnieniu bezpośredniego skutku prawa unijnego (uprzednio: wspólnotowego) poświęcono wiele opracowań i analiz. Z ujęć syntetyzujących por. przede wszystkim: B. de Witte, Direct Effect, Primacy and the Nature of the Legal Order [w:] The Evolution of EU Law, red. P. Craig, G. de Búrca, Oxford 2011, s. 323 i n.; M. Claes, The National Courts' Mandate in the European Constitution, Hart Publishing 2006, s. 70–96; P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases and Materials, wyd. 6, OUP 2015, s. 184–224. W literaturze polskiej zestawienia i oceny poglądów dotyczących bezpośredniego skutku dokonuje m.in. M. Szpunar, por. M. Szpunar, Odpowiedzialność podmiotu prywatnego z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, Warszawa 2008, s. 39–80 oraz powoływaną tam literaturę. Por. także N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Warszawa 2010, s. 181–191). W szczególności można wyodrębnić dwa zasadnicze rozumienia bezpośredniego skutku ukształtowane w toku ewolucji prawa unijnego. Według „klasycznej” definicji bezpośredni skutek norm unijnych oznacza, że mogą być one samodzielnym źródłem praw jednostek (osób fizycznych lub prawnych), które to prawa mogą być powoływane przed organami krajowymi w celu bezpośredniej ich realizacji. Drugie, szersze rozumienie bezpośredniego skutku, przyjęte na użytek tej procedury i wskazane powyżej, sformułowano w doktrynie (por. S. Prechal, Directives in EC Law, Oxford 2005, s. 241; S. Prechal, Direct Effect, Indirect Effect, Supremacy and the Evolving Constitution of the European Union [w:] The Fundamentals of EU Law Revisited, red. C. Barnard, Oxford 2007, s. 37–38; por. także tej autorki, Does Direct Effect Still Matter?, CML Rev. 2000/37, s. 1053 oraz M. Ruffert, Rights and Remedies in European Community Law: A Comparative View, CML Rev. 1997/34, s. 320 i n.) jako odpowiedź na ewolucję orzecznictwa TS, w szczególności uznanie możliwości powoływania się na prawo unijne nie (tylko) w celu realizacji praw, lecz dla osiągnięcia innych skutków procesowych. To ostatnie (przyjęte tu) ujęcie koresponduje z wyróżnianym w doktrynie „obiektywnym” bezpośrednim skutkiem, odróżnianym od „subiektywnego” bezpośredniego skutku, którym to określeniem określa się tradycyjne rozumienie tej zasady.

Wyróżnia się skutek bezpośredni wertykalny, dotyczy to sytuacji, w której bezpośrednia skuteczność normy prawa unijnego powoływana jest przez jednostkę przeciwko państwu; skutek bezpośredni odwrotnie wertykalny, dotyczy to sytuacji, w której bezpośrednia skuteczność normy prawa unijnego powoływana jest przez państwo przeciwko jednostce oraz skutek bezpośredni horyzontalny, dotyczący sytuacji, w której bezpośrednia skuteczność normy prawa unijnego powoływana jest przez jednostkę przeciwko innej jednostce.

Z zastrzeżeniem niżej wskazanych ograniczeń, bezpośredni skutek odnosi się do każdej regulacji unijnej wiążącej prawnie. Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie uznał bezpośredni skutek w odniesieniu do przepisów traktatowych (por. wyrok w sprawie van Gend en Loos, C-26/62; Reyners, C-2/74; Defrenne, C-43/75; Roman Angonese przeciwko Cassa di Risparmio di Bolzano SpA 7, C-281/98), postanowień umów międzynarodowych zawartych przez UE (uprzednio: WE) (por. wyrok w sprawie Kupferberg, C-104/81), norm rozporządzeń (por. wyrok w sprawie Variola C-34/73); Muñoz, C-253/00), dyrektyw - jeśli państwo nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (por. wyrok w sprawie Van Duyn C-41/74, Ratti C-148/78, Marks&Spencer, C-62/00), decyzji (por. wyrok w sprawie Grad C-9/70). W określonym zakresie TS uznaje także bezpośredni skutek ogólnych zasad prawa unijnego (w tym zasad ogólnych zawartych w KPP). Orzecznictwo TS w tym obszarze podlega ewolucji (por. wyrok w sprawie Mangold, C-144/04; Kücükdeveci, C-555/07; HK Danmark, C-476/11).

Zastosowanie bezpośredniego skutku napotyka na dwa ograniczenia: po pierwsze, dotyczą one cech normy prawa unijnego: norma taka powinna być: wystarczająco precyzyjna, bezwarunkowa, a możliwość jej zastosowania nie może być uzależniona od dalszych działań ze strony instytucji unijnych lub organów państw członkowskich; po drugie – ograniczenia te są związane z aktem prawnym, w jakim norma ta jest ulokowana (co do analizy bezpośredniego skutku w kontekście poszczególnych źródeł prawa unijnego por. m.in. B. de Witte, Direct Effect, Primacy…, s. 333–339). Odnośnie do tego drugiego kryterium - zgodnie z orzecznictwem TS - bezpośredniej skuteczności nie mają co do zasady normy dyrektyw w stosunkach horyzontalnych, bezpośredniej skuteczności TS odmawia także niektórym porozumieniom międzynarodowym wiążącym UE (w szczególności porozumieniom zawartym w ramach WTO). Istotne ograniczenia w omawianym względzie obowiązywały w (byłym) III filarze UE (zgodnie z (uprzednio obowiązującym) art. 34 ust. 2 lit. b oraz c TUE decyzje ramowe i decyzje podejmowane w (byłym) III filarze UE „nie mogą wywoływać skutku bezpośredniego”.

Poniższa procedura sporządzona jest z zastrzeżeniem ww. ograniczeń, jednak mając na uwadze względy praktyczne - w schemacie nie będą uwzględnione ograniczenia bezpośredniego skutku obowiązujące w odniesieniu do ww. porozumień międzynarodowych. Ze względu na zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony (zniesienie struktury filarowej UE) nie będzie też odniesień do aktów (byłego) III filara UE (chociaż w porządku prawnym UE część tych aktów prawnych wciąż obowiązuje).

Opisywany tu schemat realizacji bezpośredniego skutku dotyczy realizacji bezpośredniego skutku w procesie stosowania prawa.

Uwaga: w praktyce czynności zmierzające do ustalenia, czy dana regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego oraz czynności polegające na ustaleniu normy prawa unijnego regulującej dany stan faktyczny są wzajemnie powiązane (tj. od precyzyjnego ustalenia normy prawa unijnego regulującej dany stan faktyczny zależy odpowiedź na pytanie, czy dana regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego).

Zasada bezpośredniego skutku jest ściśle związana z zakresem regulacji prawa unijnego – aktualizuje się w sprawie objętej zakresem zastosowania prawa UE, tj. w „sprawie unijnej”. Do kategorii spraw unijnych należeć będą w szczególności te przypadki, w których znajdują zastosowanie przepisy prawa krajowego implementujące regulację dyrektywy. Pomocą w ustaleniu, iż dana regulacja prawa krajowego stanowi akt implementacyjny mogą służyć odesłania w niej zawarte, wskazujące unijne akty prawne, w wykonaniu których dana regulacja prawa krajowego została wydana. W przypadku wątpliwości co do zakresu zastosowania prawa unijnego w danej sprawie, sąd krajowy może (powinien) skierować pytanie prejudycjalne do TS. Zgodnie z art. 267 TFUE, obowiązek przedstawienia pytania prejudycjalnego spoczywa na sądach, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, natomiast pozostałe sądy państwa członkowskiego mogą zwrócić się do TS z takim pytaniem – przedstawienie pytania prejudycjalnego zależy zatem od ich uznania.

Uwaga: w praktyce czynności zmierzające do ustalenia, czy dany stan faktyczny podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego oraz czynności polegające na ustaleniu normy prawa unijnego regulującej dany stan faktyczny są wzajemnie powiązane (tj. od precyzyjnego ustalenia normy prawa unijnego regulującej dany stan faktyczny zależy odpowiedź na pytanie, czy dany stan faktyczny podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego).

Zasada bezpośredniego skutku jest ściśle związana z zakresem regulacji prawa unijnego – aktualizuje się w sprawie objętej zakresem zastosowania prawa UE, tj. w „sprawie unijnej”. Do kategorii spraw unijnych należeć będą w szczególności te przypadki, w których znajdują zastosowanie przepisy prawa krajowego implementujące regulację dyrektywy. Pomocą w ustaleniu, iż dana regulacja prawa krajowego stanowi akt implementacyjny mogą służyć odesłania w niej zawarte, wskazujące unijne akty prawne, w wykonaniu których dana regulacja prawa krajowego została wydana. W przypadku wątpliwości co do zakresu zastosowania prawa unijnego w danej sprawie, sąd krajowy może (powinien) skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 267 TFUE, obowiązek przedstawienia pytania prejudycjalnego spoczywa na sądach, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, natomiast pozostałe sądy państwa członkowskiego mogą zwrócić się do TS z takim pytaniem – przedstawienie pytania prejudycjalnego zależy zatem od ich uznania.