Sołtys Agnieszka, Autonomia proceduralna i jej ograniczenia

Autonomia proceduralna i jej ograniczenia

Autonomia proceduralna to kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów oraz środków proceduralnych (czy szerzej: środków ochrony prawnej) służących wykonywaniu w prawie krajowym uprawnień wynikających z prawa unijnego.

Zasada autonomii proceduralnej (używa się tu także konkurencyjnych pojęć: „kompetencja proceduralna” i „zasada procedur krajowych”) wiąże się z okolicznością, że prawo unijne nie przewiduje, co do zasady, środków służących wykonywaniu uprawnień jednostek mających swe źródło w prawie unijnym. Wykonywanie uprawnień wywodzonych z prawa unijnego pozostawione jest regulacji prawa krajowego.

W przypadku braku uregulowań unijnych zadaniem wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich jest zatem wyznaczenie właściwych organów i określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień jednostek wynikających z prawa unijnego.

Środki ochrony prawnej to w omawianym kontekście regulacje służące urzeczywistnieniu (rozumianemu jako dochodzenie, wykonanie, naprawienie, wynagrodzenie oraz zapobieganie naruszeniom) uprawnień wywodzonych z prawa unijnego – pojęcie to obejmuje zarówno regulacje o charakterze proceduralnym (jak np. zapewnienie odpowiedniego postępowania sądowego dla dochodzenia roszczeń), jak i regulacje o charakterze materialnoprawnym (jak np. sankcje z tytułu naruszenia uprawnień unijnych).

Ograniczenia autonomii proceduralnej wynikają z zasady efektywności prawa unijnego (ang. effet utile), która wypracowana została w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości jako reguła generalna funkcjonowania prawa UE. Szczególnym aspektem efektywności prawa unijnego jest kwestia zapewnienia skuteczności uprawnień jednostek przyznanych przez prawo UE (zasada efektywnej ochrony prawnej). Prawo do efektywnego środka prawnego służącego wykonywaniu uprawnień podmiotów prywatnych jest traktowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w sposób zbliżony do praw podstawowych. W takim kontekście należy rozpatrywać ustanowione przez Trybunał Sprawiedliwości wymagania, jakie powinny spełniać środki prawa krajowego tak, aby mogły zapewnić właściwe wykonanie uprawnień unijnych. W świetle orzecznictwa TS, środki krajowe służące wykonaniu uprawnień unijnych powinny spełniać wymogi równoważności i skuteczności. Pomiędzy zasadą równoważności a zasadą skuteczności zachodzi relacja kumulatywności (wymóg łącznego spełnienia in casu). Krajowe przepisy muszą spełniać łącznie wymogi każdej z tych zasad.

Wymogi te konkretyzowane są w bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do poszczególnych rozwiązań prawa krajowego. Takiej konkretyzacji może towarzyszyć zalecenie Trybunału Sprawiedliwości odnośnie do niestosowania danych rozwiązań prawa krajowego, które mogłyby naruszać powyższe wymogi albo też odnośnie do zmiany dotychczas istniejących rozwiązań (jako przykład tej drugiej sytuacji wskazuje się nakaz zastosowania przez sądy krajowe środków tymczasowych nieznanych prawu krajowemu). Kontrowersyjną kwestią jest przy tym to, że obowiązki tak określone nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa UE, lecz są wywodzone z zasady efektywności.

Próby usystematyzowania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do zasady autonomii proceduralnej i jej ograniczeń oraz uogólnień tez tam prezentowanych doprowadziły m.in. do wyróżniania w doktrynie poszczególnych „generacji” orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Inny podział z punktu widzenia zakresu ingerencji prawa unijnego w krajowe środki prawne wyróżnia negatywną i pozytywną harmonizację środków ochrony prawnej. Por. szerzej na ten temat N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Warszawa 2010, s. 102–108.

Podstawę prawną dla procedury stanowią:

Orzecznictwo TS m.in. w sprawach: Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral (Rewe I), C-33/76, Comet, C-45/76, Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH i Rewe-Markt Steffen (Rewe II), C-158/80, Facortame, C-213/89, Levez, C-326/96, Preston, C-78/98, van Schijndel, C-430/93, C-431/93, Delena Wells, C-201/02, Peterbroeck, C-312/93, Unibet, C-432/05, van der Weerd i in., C-222/05–C-225/05, Kempter, C–2/06, MedEval, C-166/14, Marina del Mediterráneo SL i in., C-391/15.

Przepisy traktatów i KPP: art. 4 ust. 3 TUE i wywodzona z niego zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony prawnej oraz art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE i art. 47 Karty praw podstawowych UE i wywodzona z nich zasada efektywnej ochrony prawnej.

Przepisy prawa wtórnego: por. np. art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z 26.11.2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego.

Uprawnienia unijne to w omawianym kontekście wszelkie prawa przysługujące jednostkom, które mają swoje źródło w prawie unijnym, w tym te znajdujące wyraz w aktach prawa krajowego implementujących regulacje unijne.

Opis procedury dotyczy sytuacji, w której można wskazać środki prawa krajowego dla ochrony uprawnień unijnych, a następnie badana jest ich zgodność ze standardem unijnym (por. dalsze kroki procedury). Może jednak wystąpić taka sytuacja, w której w systemie prawa krajowego brak będzie środków prawnych dla ochrony uprawnienia unijnego (będzie występować luka prawna w tym zakresie). W takiej sytuacji – w określonych okolicznościach – może powstać konieczność wypełnienia istniejącej luki prawnej poprzez zastosowanie rozwiązań zapewniających skuteczną ochronę prawną uprawnieniom unijnym.

Zakres ingerencji prawa unijnego w treść regulacji prawa krajowego mającej zapewnić ochronę uprawnień unijnych powinien być ustalany w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości konkretyzującego wymóg skuteczności w odniesieniu do danego – pożądanego z punktu widzenia prawa UE – rozwiązania prawa krajowego. W świetle kazuistyki rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości należy ustalić, czy w danym przypadku – tj. w kontekście braku danej regulacji procesowej, czy materialnej służącej zapewnianiu skuteczności uprawnień unijnych – na sądzie krajowym spoczywa pozytywny obowiązek zastosowania rozwiązań nieprzewidzianych w prawie krajowym, które będą sprzyjać jak największej efektywności prawa unijnego.

Instrumentami w celu realizacji takiego obowiązku są: zasada wykładni zgodnej (wykładnia rozumiana jest tu szeroko jako obejmująca także rozumowania inferencyjne, tj. wnioskowania z norm o normach), a w przypadku, gdyby okazała się ona nieskuteczna – zasada efektywności.

W doktrynie nie ma jednoznaczności poglądów, czy stwierdzenie niezgodności zaniechania ochrony ze standardem unijnym powinno być wynikiem zastosowania warunków równoważności i skuteczności stosowanych tu odpowiednio (tak N. Półtorak, Ochrona uprawnień…, s. 144; odmiennie M. Szpunar, Odpowiedzialność podmiotu prywatnego z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, Warszawa 2008, s. 238). Co do tych warunków por. kroki procedury: „ustalenie, czy środki prawa krajowego dla ochrony uprawnienia unijnego są zgodne z zasadą równoważności” i „ustalenie, czy środki prawa krajowego dla ochrony uprawnienia unijnego są zgodne z zasadą skuteczności”. Co do testu proceduralnej reguły rozsądku por. krok procedury: „ustalenie, czy ograniczenia w dochodzeniu uprawnień unijnych mogą być usprawiedliwione ze względu na cele”.