Czas pracy

Od tamtej pory zaszły istotne zmiany w społeczeństwie i gospodarce, takie jak rozwój ICT, zmiany w globalnych łańcuchach wartości, większe uczestnictwo kobiet w rynku pracy oraz nowe wyzwania demograficzne. Zmiany te wywarły znaczny wpływ na świat pracy. Z upływem lat pojawiły się nowe formy stosunku pracy, odnotowano wzrost zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz zatrudnienia tymczasowego.

Pracownicy w coraz większym stopniu dążą do niezależności, bardziej elastycznego życia zawodowego oraz do dobrostanu w miejscu pracy. Nowe modele biznesowe w globalnych łańcuchach wartości, w których występuje produkcja "dokładnie na czas", wymagają większej elastyczności, a niekiedy prowadzą do intensyfikacji pracy. W rezultacie zmieniające się środowisko pracy oraz elastyczna organizacja pracy są uznawane za główną siłę napędową zmian w świecie pracy 3 .

Cyfryzacja prowadzi do wzrostu rozdrobnienia pracy, zarówno pod względem miejsca, jak i czasu. Około 30 % osób zatrudnionych pracuje w wielu miejscach, lecz jedynie 3 % osób wykonuje telepracę, a 8 % pracuje wyłącznie jako pracownicy wykonujący pracę w trasie z wykorzystaniem ICT 4 . Jednocześnie technologia cyfrowa otwiera drogę nowym możliwościom w zakresie monitorowania czasu pracy.

Równocześnie przedsiębiorstwa korzystają z nowych rozwiązań w zakresie czasu pracy, często tworzonych dzięki układom zbiorowym, w celu zaspokojenia ich konkretnych potrzeb 5 . Nowe formy zatrudnienia, takie jak praca mobilna oparta na ICT oraz praca na podstawie portfolio, przynoszą pracownikom znaczne korzyści pod względem elastycznej organizacji czasu pracy, ale jednocześnie wiążą się z zagrożeniami, takimi jak wydłużony czas pracy 6  oraz ewentualny wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników 7 . Takie rozwiązania są możliwe, ponieważ w dyrektywie w sprawie czasu pracy określono normy minimalne, a celem tej dyrektywy, zgodnie z jej motywem 2, jest "unikanie nakładania administracyjnych, finansowych i prawnych ograniczeń, które utrudniałyby tworzenie i rozwijanie małych i średnich przedsiębiorstw".

Dążenie do większej elastyczności ze strony pracodawców, w całodobowej, zglobalizowanej i wysoce konkurencyjnej gospodarce, oraz ze strony pracowników, dążących przede wszystkim do osiągnięcia większej równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, należy pogodzić z zagrożeniami zdrowia i bezpieczeństwa pracowników związanymi z czasem pracy.

Jest to jeden z kilku elementów zapoczątkowanych w 2016 r. przez Komisję Europejską szeroko zakrojonych konsultacji na temat europejskiego filaru praw socjalnych przeprowadzonych z instytucjami UE, państwami członkowskimi, partnerami społecznymi, społeczeństwem obywatelskim i obywatelami.

Potrzeba zapewnienia zdrowego i bezpiecznego środowiska pracy jest głównym założeniem wniosku Komisji dotyczącego europejskiego filaru praw socjalnych. W trakcie szeroko zakrojonych konsultacji na temat pierwszego zarysu filaru potwierdzono znaczenie organizacji czasu pracy dostosowanej do nowych form pracy i uwzględniającej wymogi zdrowia i bezpieczeństwa pracy.

W szczególności z uwag dotyczących nowych form pracy, zdrowia i bezpieczeństwa oraz czasu pracy wynika z jednej strony, że pracodawcy potrzebują elastyczności, by wraz ze swoją siłą roboczą reagować na zmieniającą się sytuację gospodarczą, a z drugiej strony - że istnieje potrzeba zachowania zdrowia i bezpieczeństwa pracowników poprzez ochronę przysługującego im prawa do rozsądnego czasu pracy. Inną powracającą kwestią poruszoną w odpowiedziach była potrzeba opracowania ram prawnych i układów zbiorowych między partnerami społecznymi w celu wspierania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym oraz niezależności pod względem organizacji czasu i warunków pracy.

W swej opinii w sprawie rozpoczęcia konsultacji na temat europejskiego filaru praw socjalnych Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny podkreślił potrzebę włączenia do kwestii dłuższego życia zawodowego "podejścia uwzględniającego cykl życia i obejmującego zapewnienie dobrych warunków pracy, w tym politykę w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa oraz czasu pracy" 8 . W rezolucji z dnia 19 stycznia 2017 r. Parlament Europejski wyraźnie przypomniał, że "prawo do zdrowych i bezpiecznych warunków pracy obejmuje także ochronę przed zagrożeniami w miejscu pracy oraz ograniczenia dotyczące czasu pracy i przepisy regulujące minimalny czas odpoczynku i płatny urlop coroczny" oraz "apeluje do państw członkowskich o pełne wdrożenie odpowiednich przepisów" 9 .

Ponadto potrzeba dalszej konsolidacji i wdrażania istniejącego dorobku prawnego była tematem stale powracającym w trakcie konsultacji w sprawie europejskiego filaru praw socjalnych. Wiele zainteresowanych stron wskazało także potrzebę podniesienia świadomości w zakresie obowiązujących praw socjalnych oraz lepszego wsparcia dla wdrażania na poziomie krajowym.

Z tego względu Komisja przedstawia dwa dokumenty: niniejszy komunikat wyjaśniający ("komunikat") i sprawozdanie z wdrażania dyrektywy 10  przewidziane w jej art. 24. Celem pierwszego z nich jest zwiększenie pewności i jasności prawa, natomiast drugi zawiera analizę aktualnej sytuacji w zakresie transpozycji dyrektywy. Wspólnym celem obu dokumentów jest umożliwienie państwom członkowskim pełniejszego wdrożenia dyrektywy, tak aby przyniosła ona większe korzyści obywatelom, przedsiębiorstwom i organom publicznym.

Niniejsza inicjatywa na rzecz wyjaśnienia i wdrażania dyrektywy w sprawie czasu pracy 11  stanowi nieodłączną część realizacji europejskiego filaru praw socjalnych i odpowiada celom Komisji w zakresie skutecznego stosowania, wdrażania oraz egzekwowania prawa Unii, przedstawionym w komunikacie "Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu" 12 .

Orzecznictwo na taką skalę utrudnia państwom członkowskim, pracownikom i pracodawcom oraz innym zainteresowanym stronom, takim jak partnerzy społeczni lub inspekcje pracy i zainteresowani obywatele, dokładne zrozumienie treści oraz zakresu przepisów dyrektywy. Orzecznictwo to ma jednak podstawowe znaczenie dla zapewnienia prawidłowego wdrażania dyrektywy, ponieważ nieporozumienia lub brak świadomości na temat najnowszych zmian w orzecznictwie mogą z kolei doprowadzić do problemów w zakresie zgodności oraz do skarg lub sporów, których można uniknąć.

Niniejszy komunikat następuje po serii nieudanych prób przeglądu dyrektywy przez instytucje UE w latach 2004-2009 i stanowi również punkt kulminacyjny gruntownego procesu przeglądu trwającego od 7 lat.

W jego ramach w 2010 r. przeprowadzono dwuetapowe konsultacje z unijnymi partnerami społecznymi, a także, w latach 2014-2015, konsultacje społeczne i szereg badań zewnętrznych.

W okresie 2010-2012 przegląd był zawieszony ze względu na negocjacje między partnerami społecznymi z różnych branż mające na celu przeprojektowanie w wyważony sposób ram prawnych w dziedzinie czasu pracy, które to negocjacje nie doprowadziły jednak do porozumienia. W 2013 r. Komisja wznowiła proces przeglądu, który objął konsultacje społeczne, szereg badań zewnętrznych i ocenę wariantów działań następczych.

W świetle wszystkich elementów składowych tego procesu jednym z wniosków z przeglądu przeprowadzonego przez Komisję, jest fakt, iż dyrektywa w sprawie czasu pracy nadal jest istotnym instrumentem prawnym. Przeprowadzone konsultacje pokazały, że wiele zainteresowanych stron jest świadomych, iż trudno jest osiągnąć porozumienie w sprawie zmienionej dyrektywy, które uwzględniałoby stanowiska wszystkich stron i byłoby wyważone.

Wnioski z przeglądu potwierdzają jednak występowanie konkretnych wyzwań związanych z wdrażaniem dyrektywy, spowodowanych stale zmieniającymi się modelami organizacji pracy. Wdrażanie dyrektywy w sprawie czasu pracy jest rzeczywiście skomplikowane ze względu na brak jasności w niektórych jej przepisach, w tym odstępstwach, ilość już istniejącego orzecznictwa oraz interakcję przepisów dyrektywy z aktualnymi zmianami w świecie pracy.

Cele szczegółowe podejścia są następujące:

Komunikat ma na celu zapewnienie państwom członkowskim i innym zaangażowanym podmiotom jasności i pewności prawa podczas stosowania dyrektywy w sprawie czasu pracy oraz pomoc organom krajowym, prawnikom praktykom i partnerom społecznym w jej wykładni. W tym celu przepisy dyrektywy zostały zebrane w jednym dokumencie, a do ich interpretacji zastosowano orzecznictwo Trybunału.

Jeżeli chodzi o definicję czasu pracy, Trybunał wydał szczegółowe wytyczne w szczególności w sprawach SIMAP, Jaeger i Dellas 17 . Uznał, że czas spędzony przez pracowników na "dyżurze" należy liczyć w całości jako czas pracy w rozumieniu dyrektywy, jeżeli wymaga się od nich obecności w miejscu pracy, natomiast w przypadku gdy pracownicy muszą być dostępni przez cały czas, lecz nie wymaga się od nich pozostania w miejscu określonym przez pracodawcę, co również nazywa się "czasem gotowości do pracy", za czas pracy należy uznać wyłącznie czas związany z faktycznym świadczeniem usług.

Jeżeli chodzi o główne przepisy ustanowione w dyrektywie, w komunikacie wspomniano odpowiednie orzecznictwo oraz sprecyzowano różne możliwości ich stosowania wynikające z tekstu samej dyrektywy.

Co ważniejsze, w dyrektywie określono maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy jako 48 godzin. Poza podkreśleniem, że całość "czasu pracy" musi być wliczona w ten limit, w komunikacie przypomniano, że limit ten jest średnią, którą można obliczać dla okresu rozliczeniowego wynoszącego do 4 miesięcy nawet w sytuacjach, w których nie mają zastosowania żadne odstępstwa.

Jeżeli chodzi o coroczny płatny urlop, w komunikacie przedstawiono obszerne orzecznictwo Trybunału, obejmujące różne aspekty, począwszy od zobowiązania do przyznania pracownikom prawa do przeniesienia niewykorzystanego corocznego płatnego urlopu w przypadku, gdy nie mieli możliwości skorzystania z tego prawa, na przykład z powodu zwolnienia chorobowego 18 , do wyjaśnienia, że przyznane przez państwa członkowskie dodatkowe okresy corocznego płatnego urlopu powyżej czterech tygodni wymaganych ma mocy dyrektywy mogą podlegać warunkom określonym w prawie krajowym 19 .

W dyrektywie dostępna jest również znaczna liczba odstępstw, które pozwalają uwzględniać szczegółowe wymogi dotyczące określonych działań lub sektorów, jednocześnie chroniąc pracowników przed niekorzystnymi skutkami zbyt długiego czasu pracy oraz nieodpowiedniego odpoczynku. Ze względu na liczbę odstępstw oraz różne regulujące je warunki, stanowią one dość skomplikowany system, w związku z czym Komisja próbuje uściślić warunki stosowania tych odstępstw oraz przepisy i zakres, w jakim stosowanie odstępstw jest dozwolone.

Na przykład odstępstwo, które można zastosować wobec pracowników autonomicznych, nie jest stosowane automatycznie ani ograniczone do trzech kategorii pracowników wymienionych w stosownym artykule (pracowników zarządzających lub innych osób posiadających autonomiczną właściwość do podejmowania decyzji, pracowników przedsiębiorstw rodzinnych i pracowników pełniących obowiązki podczas ceremonii religijnych w kościołach oraz wspólnotach wyznaniowych), lecz nakłada wymóg, aby czas pracy pracowników, których to odstępstwo dotyczy, nie był mierzony ani ustalany w całości 20  lub aby mógł on być ustalany przez samych pracowników.

Ponadto w odniesieniu do indywidualnego korzystania z klauzuli opt-out, czyli przekroczenia tygodnia pracy ograniczonego do 48 godzin, Komisja również przypomina, że zgoda musi być indywidualna i nie może być zastąpiona zgodą wydaną przez przedstawicieli związku zawodowego, na przykład w kontekście układu zbiorowego 21 , oraz że należy chronić pracowników przed każdą szkodą, a nie tylko przed zwolnieniem, gdy nie wyrażają oni zgody na klauzulę opt-out lub cofają swoją zgodę na tę klauzulę.

Jeżeli chodzi o format komunikatu, w miarę możliwości zachowana została kolejność rozdziałów i artykułów dyrektywy. Nie omówiono jednak art. 17 ust. 5 dotyczącego lekarzy stażystów ani art. 24, 25, 26 i 27 dotyczących sprawozdań, przeglądu przepisów w odniesieniu do pracowników na pokładach morskich statków rybackich oraz pracowników zaangażowanych w przewóz pasażerów i uchyleń. Pierwszy z tych artykułów został wyłączony, ponieważ odstępstwa wygasły, a kolejnych artykułów nie omówiono ze względu na ich proceduralny charakter.