WA 4120-6/2011/w - Ograniczenia dotyczące możliwości uchwalania budżetu w zakresie spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu lub projektu.

W odpowiedzi na wniosek Skarbnika Miasta Łodzi, który wystąpił do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów o finansach publicznych, dotyczących art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) wnosząc o wyjaśnienie czy ograniczenia dotyczącego możliwości uchwalania budżetu, opisanego w art. 243 ust. 1 u.f.p., w związku z zapisami ust. 3 wskazanego przepisu, nie stosuje się do spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań: w części dotyczącej udziału wskazanych wyżej środków, czy też w całości, tj. również w części finansowanej udziałem własnym Miasta, Izba zajmuje następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 243 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który na mocy art. 121 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych obowiązywać będzie począwszy od roku 2014 - organ stanowiący nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym następnym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami, wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z odsetkami i dyskontem, odsetkami od zobowiązań krótkoterminowych oraz potencjalnych kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji do planowanych dochodów ogółem przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu.

W myśl ust. 3 i 4 wskazanego przepisu ograniczeń nie stosuje się do wykupu papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków. W przypadku gdy określone w umowie środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, nie zostaną przekazane lub po ich otrzymaniu zostanie orzeczony ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w ust. 1 art. 243 u.f.p.

Z powyższych regulacji wynikają dwa zasadnicze warunki, które muszą zostać spełnione, aby z ograniczeń określonych w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostka samorządu terytorialnego mogła wyłączyć kwoty spłat zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz kwot przeznaczonych na wykup papierów wartościowych, a mianowicie:

> jeżeli były one zaciągnięte w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków UE i EFTA (art. 5 ust. 1 pkt 2)

> jeżeli zostaną spłacone w określonym czasie tj. w trakcie realizacji programu, projektu oraz zadania lub najpóźniej 90 dni po ich zakończeniu i otrzymaniu środków - refundacji wydatków z tych środków.

Nie ulega wątpliwości, że przepisu art. 243 ustawy nie należy rozpatrywać w oderwaniu od innych przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących wykonywania budżetu środków europejskich i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, w szczególności w zakresie zasad oraz warunków finansowania i rozliczania tych środków (Dział II Rozdz. 6 oraz dział IV). Realizatorem programu, projektu lub zadania jest w omawianym przypadku jednostka samorządu terytorialnego, której projekt przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania (art. 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju-tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.). Umowa zawierana na realizację programu, projektu lub zadania, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych, jest umową w rozumieniu art. 206 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W odniesieniu do samorządu województwa, który jest realizatorem programu operacyjnego rozwoju województwa umowa na realizację programu jest umową - kontraktem o dofinansowanie programu, o czym stanowi art. 20 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Szczegółowe warunki dofinansowania projektu (w ramach programów operacyjnych), o czym stanowi art. 206 ustawy o finansach publicznych, określa umowa o dofinansowanie projektu odsyłając w tym zakresie do art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tym przepisem projekt stanowi przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Art. 206 wymienia istotne postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, wśród nich: wysokość przyznanych środków, termin i sposób rozliczenia, warunki i terminy zwrotu środków europejskich. Obligatoryjne wskazanie przez ustawodawcę postanowień umowy oraz regulacje art. 207 ustawy o finansach publicznych określające sankcje związane z niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniem tych środków, naruszeniem procedur ich wykorzystania, bądź pobranie nienależne lub w nadmiernej wysokości wskazują na szczególny charakter tych środków, Po spełnieniu przez JST określonych umową warunków, dysponent środków dokonuje płatności, która następuje najczęściej w formie refundacji poniesionych wcześniej przez JST wydatków na realizację programu, projektu lub zadania. Na podstawie przywołanych wyżej przepisów uznać należy, że na gruncie ustawy o finansach publicznych treść "w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p." nie powinna być rozumiana inaczej niż umowa o dofinansowanie tych projektów zawierana pomiędzy beneficjentem a dysponentem tych środków.

Uwzględniając wyłączenie, o którym mowa w art. 243 ust. 3 u.f.p. z dopuszczalnego limitu obciążenia rocznych budżetów jednostek samorządu terytorialnego spłatami zobowiązań pożyczkowo-kredytowych zaciągniętych w związku z umową na realizację programu, projektu lub zadania stwierdzić należy, że wyłączenie dotyczyć będzie kwot pożyczek, kredytów oraz emisji papierów wartościowych zaciągniętych do wysokości kwot dofinansowania środkami europejskimi określonych w umowie o dofinansowanie. Uzasadnieniem powyższego stanowiska jest nadto wyłączenie czasowe z relacji o której mowa w art. 243 ust. 1 ustawy (nie dłużej niż 90 dni po zakończeniu i otrzymaniu refundacji z tych środków) oraz ścisłe powiązane z refundacją wydatków, czyli ze zwrotem poniesionych wydatków ze środków z budżetu UE i EFTA oraz z obowiązkiem spłaty w wyznaczonym terminie zaciągniętych zobowiązań.

Dodatkowo dla rozstrzygnięcia, czy z ograniczenia, o którym mowa w art. 243 ust. 1 u.f.p. wyłącza się spłaty zobowiązań zaciągniętych na finansowanie całego programu, projektu lub zadania finansowanego zarówno środkami UE i EFTA oraz własnymi środkami jednostki samorządu terytorialnego, czy wyłączenie z ograniczenia wyłącza się część finansowaną środkami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - istotne znaczenie mają też przepisy art. 89 ustawy o finansach publicznych, które określają cele na jakie jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe, a mianowicie:

* na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu Jst,

* finansowanie planowanego deficytu budżetu Jst,

* spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych kredytów i pożyczek,

* wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Wyodrębnienie wyprzedzającego finansowania działań finansowanych ze środków UE oznacza, że na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie realizacji projektu z dysponentem środków, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty, pożyczki oraz emitować papiery wartościowe z których przychody finansować będą działania (wydatki) finansowane w okresie realizacji tj. od dnia określonego w umowie do dnia przekazania środków europejskich na ich realizację. Nie powinna budzić wątpliwości także kwota przychodów zwrotnych na wyprzedzające finansowanie, która stanowi kwotę dofinansowania określoną w umowie. Ustawodawca powiązał zatem możliwość zaciągania zobowiązań dłużnych na wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej z możliwością wyłączenia spłaty tych zobowiązań z indywidualnego wskaźnika zadłużenia, liczonego zgodnie a art. 243 ust. 1 u.f.p. do czasu zakończenia realizacji programu, projektu, zadania i refundacji poniesionych uprzednio wydatków przez jednostkę samorządu terytorialnego z tych środków.

W konkluzji, należy stwierdzić, że wyłączenie z ograniczenia, o którym mowa w art. 243 ust. 1 u.f.p., na zasadach o których mowa w ust. 3 tego przepisu, dotyczy spłat kredytów, pożyczek i wykupu papierów wartościowych (z wyłączeniem odsetek) zaciągniętych przez JST w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. na pokrycie części finansowanej tymi środkami.