SPS-023-689/08 - Wysokość subwencji oświatowej dla samorządów w związku z podwyżką płac nauczycieli.

Kwoty subwencji oświatowej nie można wprost odnosić do zadań oświatowych nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego. Budżet państwa nie gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego.

Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację Pana Posła Andrzeja Grzyba z dnia 9 stycznia br. (SPS-023-689/08) w sprawie wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2008 dla jednostek samorządu terytorialnego w związku z podwyżką płac dla nauczycieli, przedstawiam uprzejmie następujące informacje i wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.) ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 28 ust. 6). Subwencja oświatowa ustalana jest na dany rok kalendarzowy i przekazywana jest do jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Zgodnie z przepisami art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o "rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych" - w terminie do dnia 15 października roku bazowego.

W związku z powyższym minister finansów pismem z dnia 10 października 2007 r. Nr ST3-4820-26/2007 poinformował wszystkie jednostki samorządu terytorialnego o wstępnej wysokości subwencji ogólnej na 2008 r., w tym części oświatowej subwencji ogólnej, oraz o sposobie jej kalkulacji. Planowana w projekcie ustawy budżetowej na rok 2008 kwota części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 29.056.617 tys. zł - po odjęciu 0,6% rezerwy - podzielona została pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Wstępne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2008 określone zostały na podstawie:

W trakcie prac nad ustawą budżetową na rok 2008 kwota części oświatowej subwencji ogólnej została dodatkowo zwiększona o kwotę 1.853.936 tys. zł, z przeznaczeniem na realizację planowanych podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli. Ostatecznie w ustawie budżetowej na rok 2008 kwota części oświatowej subwencji ogólnej została określona w wysokości 30.910.553 tys. zł.

Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2008 dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego naliczone zostały zgodnie z:

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządowych minister właściwy do spraw finansów publicznych poinformuje jednostki samorządu terytorialnego w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2008 o rocznych kwotach subwencji ogólnej wynikających z ustawy budżetowej.

Zgodnie z art. 28 ust. 6 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wysokość przyznawanych środków od skali i struktury realizowanych zadań, mierzonych liczbą uczniów i wychowanków, z uwzględnieniem stopni awansu zawodowego nauczycieli, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. Konstrukcja algorytmu opiera się na kluczowym i podstawowym założeniu, iż środki subwencyjne dzielone są wg kryteriów jednolitych i powszechnych, a zatem identycznych dla wszystkich j.s.t. Algorytm podziału subwencji oświatowej jest corocznie modyfikowany, a potrzeba tej modyfikacji wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. Algorytm podziału subwencji oświatowej na każdy rok opiniowany jest przez: Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, związki zawodowe i partnerów społecznych.

Jednocześnie pragnę poinformować Pana Marszałka, że w bieżącym roku ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t. będą mogły być zwiększone jedynie ze środków 0,6% rezerwy tej części subwencji ogólnej. Podział środków finansowych z tej rezerwy dokonywany jest corocznie wyłącznie w oparciu o kryteria jej rozdysponowania - po ich uzgodnieniu ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Po ich uzgodnieniu wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostaną poinformowane o tytułach kryteriów, wymaganych dokumentach i terminach składania wniosków w zakresie poszczególnych kryteriów. O kryteriach podziału ww. rezerwy MEN poinformuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego odrębnym pismem.

Ponadto pragnę podkreślić, że kwoty subwencji oświatowej nie można wprost odnosić do zadań oświatowych nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, iż budżet państwa gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencje ogólne (w tym oświatowa) i dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, iż część oświatowa subwencji ogólnej jest jedynie jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast kwestia dotycząca gwarancji państwa w zakresie środków na finansowanie zadań oświatowych na wniosek samorządów była wielokrotnie przedmiotem prac Trybunału Konstytucyjnego. W jego orzecznictwie ustabilizowany jest pogląd, że gwarancje państwa w ramach środków budżetowych dotyczą tylko "środków niezbędnych" i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania innych własnych środków na realizację zadań oświatowych i na faktycznie wypłacane wynagrodzenia. Wielokrotnie analizowana przez Trybunał Konstytucyjny, wyprowadzana z art. 167 ust. 1 konstytucji, zasada samodzielności finansowej i odpowiedniości udziału w dochodach publicznych jednostek samorządu w zakresie finansowania zadań własnych oznacza, "by odpowiedniość (...) udziału odnosiła się nie tylko do odpowiedniej wydajności finansowej źródła, z którego dochody [te] płyną, ale także do odpowiedniości form prawnych, jakie te dochody przybierają w nawiązaniu do charakteru zadań powierzonych samorządowi. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w określonej mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego lub co najmniej o sposobie jego realizacji i źródłach finansowania" (wyrok TK z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00, wyrok TK z dnia 18 września 2006 r., sygn. K 27/05).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, że jednostka samorządu terytorialnego, zarzucając nieadekwatność środków finansowych do zadań (naruszenie art. 167 ust. 1 konstytucji), nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dochody z tytułu subwencji oświatowej nie wystarczają na finansowanie podległych jej placówek oświatowych. Konstytucja RP nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Ocena zachowania tej proporcji musi uwzględniać całokształt dochodów jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla. Stąd też odpowiedniość wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych na ogół nie wyraża się wprost i jedynie w konkretnych kwotach ani procentach przekazanych środków, lecz w zespole cech, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadania z taką wysokością środków płynących z przekazanego ustawowo źródła oraz z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć, ani też nie uniemożliwiać w ogóle wykonywania zadania. Przez uniemożliwienie wykonywania zadania własnego z powodu braku odpowiedniego udziału w dochodach publicznych należy rozumieć takie sytuacje, w których wpływy płynące z przekazanych ustawowo dochodów są na tyle znikome lub nieznaczące, że prowadzi to albo do zmuszenia samorządu do finansowania w całości zadania z pozostałych dochodów własnych, albo też do odstąpienia od realizacji tego zadania, mimo że jego wykonywanie jest obowiązkiem ustawowym samorządu (wyrok TK z 28 czerwca 2001 r., sygn. akt. U 8/00).

Podsumowując, należy stwierdzić, że z Konstytucji RP wynika obowiązek dla ustawodawcy zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Ocena zachowania tej proporcji musi jednak uwzględniać całokształt dochodów samorządu. Powołując uprawnienie samorządu do działania na podstawie własnego budżetu i w imieniu własnym, ustawa zasadnicza powołuje równocześnie uogólnione źródło pokrycia skutków finansowania zadań z tytułu realizacji przepisów ustaw, pozostawiając kluczowe decyzje organom stanowiącym. Z zasady tej nie można jednak wywodzić obowiązku dla władzy ustawodawczej i wykonawczej do powoływania odrębnych źródeł finansowania realizacji niektórych obszarów pozostających zadaniami własnymi samorządu (zadania oświatowe), a zwłaszcza odzwierciedlających wysokość ponoszonych w danym samorządzie wydatków. Co więcej obowiązujące rozwiązania prawne nie uzależniają realizacji zarówno własnych, jak i "nie własnych" zadań jednostek samorządu terytorialnego od możliwości, jakie stwarzają ich własne lub "nie własne" źródła dochodów. Wszelkie źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego muszą być (i są) wykorzystywane w celu zapewnienia realizacji wszystkich zadań. O konkretnych rozmiarach wykorzystywania dochodów dla realizacji konkretnych zadań decyduje samodzielnie samorząd terytorialny.

Należy oczekiwać, że w następnych latach - zgodnie z założeniami programu rządowego - wzrosną w znaczący sposób nakłady na oświatę, a tym samym wzrośnie również kwota subwencji oświatowej, co umożliwi poprawę poziomu finansowania oraz lepsze funkcjonowanie szkół i placówek oświatowych.

Przedstawiając powyższe, jednocześnie uprzejmie informuję Pana Marszałka, że Ministerstwo Edukacji Narodowej podjęło działania związane z ewentualną zmianą systemu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie trwają obecnie dyskusje zarówno w środowisku samorządowym, rządowym, jak i naukowym. Na zlecenie Ministerstwa Edukacji Narodowej w sierpniu 2007 r. zostały rozpoczęte przez ekspertów z Uniwersytetu Warszawskiego prace nad projektem badawczym w zakresie zasad kształtowania dochodów i wydatków samorządów terytorialnych, w tym w odniesieniu do wydatków ponoszonych na zadania oświatowe. Od wyników tych badań uzależnione będą ewentualne zmiany w sposobie finansowania zadań oświatowych realizowanych przez j.s.t. Planuje się, że nowe zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej będą obowiązywały od 1 stycznia 2009 r.