SPS-023-5644/08 - Odpowiedź ministra pracy i polityki społecznej w sprawie likwidacji uprawnień nauczycieli do wcześniejszej emerytury.

W związku z interpelacją pani poseł Bożeny Kotkowskiej oraz grupy posłów przekazaną przy piśmie z dnia 15 października br. (znak: SPS-023-5644/08) w sprawie protestu wobec likwidacji uprawnień nauczycieli do wcześniejszej emerytury na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Informatycznego Edukacji oraz stanowiska Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego uprzejmie przedstawiam, co następuje.

Odnosząc się do pierwszego pytania postawionego w interpelacji, tj. liczby nauczycieli zatrudnionych przed dniem 1 stycznia 1999 r., którzy nie nabędą po dniu 1 stycznia 2009 r. uprawnienia do wcześniejszej emerytury w przypadku nieprzedłużenia obowiązywania art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 9, poz. 674, z późn. zm.) w obowiązującym brzmieniu, pragnę wskazać, że o dane statystyczne dotyczące tej kwestii resort zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W udzielonej odpowiedzi zakład stwierdził jednak, że określenie liczby nauczycieli zatrudnionych przed dniem 1 stycznia 1999 r., którzy po dniu 1 stycznia 2009 r. stracą uprawnienia do wcześniejszej emerytury (w sytuacji braku nowelizacji art. 88 Karty Nauczyciela) byłoby możliwe jedynie w przypadku posiadania informacji o spełnieniu przez nich warunków do uzyskania emerytury na podstawie tej regulacji. Zakład nie dysponuje natomiast pełnymi informacjami o stażu pracy, gdyż w kompleksowym systemie informatycznym informacja ta odnotowywana jest, począwszy od 1 stycznia 1999 r.

W takim razie do wyjaśnienia tej kwestii muszą wystarczyć jedynie dane pochodzące z Centrum Informatycznego Edukacji z dnia 14 maja 2008 r. (nowsze dane nie są na razie dostępne). Zgodnie z tymi danymi liczbę nauczycieli urodzonych w latach 1949-1968, którzy mieli i mieliby możliwość uzyskania uprawnień emerytalnych w latach 2007-2020 (w wypadku odpowiedniej nowelizacji Karty Nauczyciela) obrazuje poniższa tabela:

Wg stanu zatrudnienia nauczycieli na dzień 30 września 2007 r.

Dodatkowo na podstawie danych przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuję, że liczba osób zgłaszanych do ubezpieczeń społecznych z kodem pracy w szczególnym charakterze: 000320305 (nauczyciel, wychowawca lub inny pracownik wykonujący pracę nauczycielską wymienioną w art. 1 Karty Nauczyciela) we wrześniu 2008 r. wynosiła 432,8 tys. (ubezpieczenia emerytalne i rentowe).

Przechodząc do drugiej kwestii, tj. rzekomego działania rządu związanego z zaproponowanymi rozwiązaniami dla nauczycieli w projektowanej ustawie o emeryturach pomostowych, działania, które miałoby pozbawiać nauczycieli zatrudnionych przed dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie Karty Nauczyciela prawa do wcześniejszych emerytur i zgodności takiego działania z konstytucyjną zasadą ochrony prawa nabytych, wyjaśniam, co następuje.

Istotnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Pamiętać jednak należy, ze zasadą tą chronione są jedynie prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z warunkami ustawowymi przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (orzecz. TK z 11 lutego 1992 r. sygn. akt K. 14/91). Jeżeli chodzi o ekspektatywy praw, to Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Dalej idące stanowisko utrudnić mogłoby, zdaniem trybunału, zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń społecznych stosownie do nowych zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa. Zasada, że w prawie ubezpieczeń społecznych ochronie podlegają wyłącznie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, została również potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98, OTK 7/1997/114 oraz wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99,OTK 1999/5/100).

Należy podkreślić, że uchwalenie ustawy o emeryturach pomostowych nie spowoduje zmiany obowiązujących przepisów, które umożliwiają przejście na wcześniejszą emeryturę przez nauczycieli, tj. art. 88 Karty Nauczyciela oraz art. 46 i 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.). Tak więc ci nauczyciele, którzy spełniają (lub spełnią) wszystkie warunki ustawowe przewidziane w tych przepisach, będą mogli korzystać z prawa do przejścia na wcześniejszą emeryturę również po wejściu w życie ustawy o emeryturach pomostowych, tj. w roku 2009 i latach następnych.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że rozwiązanie zaproponowane dla nauczycieli w projektowanej ustawie o emeryturach pomostowych nie narusza w żaden sposób konstytucyjnie chronionej zasady prawa nabytych.

Odnosząc się do grupy pytań dotyczących przyczyn, które spowodowały, że prawo do emerytury pomostowej (zgodnie z projektem) przysługiwałoby jedynie grupie nauczycieli wymienionej w pkt 22 zał. Nr 2 do ustawy wykazu prac o szczególnym charakterze, trzeba wskazać, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, przygotowując projekt o emeryturach pomostowych, który jest obecnie przedmiotem prac parlamentarnych, stało na stanowisku, że emerytury pomostowe powinny być wypłacane osobom pracującym w najtrudniejszych warunkach, które nie mogą być w żaden sposób usunięte przez pracodawcę, lub wykonującym prace, w której odpowiadają za bezpieczeństwo innych osób oraz które wymagają największej sprawności psychofizycznej. Dlatego też o świadczeniach wynikających z projektowanej ustawy zadecydowały jedynie kryteria medyczne oraz względy związane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego. Należy podkreślić, że to podstawowe założenie projektu było również brane pod uwagę przy określaniu prac wykonywanych przez nauczycieli, które uprawniałyby do uzyskania emerytury pomostowej.

Jak wynika z badań przeprowadzonych na reprezentatywnej próbie oraz z zastosowaniem wiarygodnych metod statystycznych dotyczących poziomu stresu zawodowego i jego negatywnych skutków w 14 grupach zawodów zaliczanych do zawodów usług społecznych (ponad 1100 osób), nauczycieli charakteryzuje wysokie poczucie stresu, jednakże ponoszone negatywne skutki tego stresu są słabsze niż w innych grupach zawodowych (np. u kierowców MPK). Stan zdrowia badany kwestionariuszem ogólnego stanu zdrowia był u nauczycieli jednym z lepszych na tle wyników dotyczących pozostałych grup zawodowych (Ogińska-Bulik, 2006).

Inne badania prowadzone w 8 grupach zawodowych na większej grupie 3 657 osób na temat psychospołecznych warunków pracy (Cieślak, Widerszal-Bazyl, 2000) dowodzą, że wymagania psychofizyczne i w zakresie odpowiedzialności za bezpieczeństwo innych ludzi i majątku (W2) są wyższe w grupie kierowców transportu miejskiego oraz grupie pracowników średniego personelu medycznego (tabela 1, wykres 1.)

Z kolei wymagania wynikające z konfliktowości roli i przeciążenia pracą (W3) są wyższe w następujących grupach zawodowych: kierowcy komunikacji zbiorowej, średni personel medyczny, specjaliści ds. bankowości i ubezpieczeń, specjaliści ds. bankowości i ubezpieczeń, robotnicy budowlani oraz informatycy (tabela 1, wykres 1). Z badań wynika, że grupę nauczycieli charakteryzuje jedynie najwyższy poziom wymagań intelektualnych (W1) spośród wszystkich innych badanych grup zawodowych (tabela 1, wykres 1 s. 315).

Ponadto w badaniach tych okazało się, że w odniesieniu do konfliktowości środowiska pracy znacznie gorzej od nauczycieli wypadają kierowcy transportu miejskiego oraz pracownicy średniego personelu medycznego (wykres 2).

W zawodzie nauczyciela nie są wymagane szczególne sprawności psychofizyczne, które obniżają się wraz z postępowaniem procesu starzenia się, a nawet - prawdopodobnie w wyniku wzrastającego doświadczenia - istotnie się zwiększają (Żołnierczyk-Zreda, 2004).

Badania prowadzone nad wypaleniem zawodowym u nauczycieli, jako szczególną formą stresu zawodowego, wykazały, że najsilniejszym predyktorem tego zjawiska są zbyt niskie w stosunku do wysiłku uposażenia oraz niski prestiż społeczny zawodu (Sęk, 2000). Autorzy tych badań konkludują, że: najważniejsze jest, aby profilaktyka wypalenia stała się zadaniem organizatorów edukacji, profesjonalnych środowisk wspomagających system edukacji i samych nauczycieli (Sęk, 2000).

Z przeprowadzonych badań wynika, że brak jest merytorycznych podstaw do generalnego kwalifikowania zawodu nauczyciela jako uprawniającego do wcześniejszej emerytury. Dlatego też wśród osób wykonujących prace nauczycieli jako uprawnieni do emerytury pomostowej znaleźli się tylko ci nauczyciele, których praca wypełnia kryteria definicji pracy o szczególnym charakterze, przyjętej w projektowanej ustawie o emeryturach pomostowych, tj. nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni, którzy pracują w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii oraz specjalnych ośrodkach wychowawczych.

Zgodnie z projektem ustawy o emeryturach pomostowych: prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się.

Z kolei definicja prac o szczególnym charakterze z 2006 r. (przywołana w interpelacji) brzmi następująco: prace o szczególnym charakterze - prace wymagające szczególnej sprawności psychofizycznej, której obniżenie spowodowane naturalnym procesem starzenia się uniemożliwia, po osiągnięciu określonego wieku, wykonywanie tej pracy w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym również prace polegające na bezpośrednim ratowaniu życia w warunkach zagrożenia własnego życia lub zdrowia. Definicja ta była przedłożona przez ekspertów medycyny pracy oraz partnerów społecznych, ale nie uzyskała w 2007 r. akceptacji strony rządowej.

Definicja z 2008 r. przygotowana przez ekspertów medycyny i ochrony pracy jest bardziej jednoznaczna, gdyż zwraca uwagę na niezbędną koniunkcję szczególnej sprawności psychofizycznej i szczególnej odpowiedzialności. Spełnione zostało więc kryterium bezpieczeństwa publicznego, które jest podstawą kwalifikowania prac o szczególnym charakterze.

Pragnę również wyraźnie podkreślić, że argumenty ekspertów Centralnego Instytutu Ochrony Pracy dotyczące zasadności uwzględnienia nauczycieli jako uprawnionych do emerytur pomostowych nie miały nigdy charakteru ekonomicznego (co zarzucono w interpelacji), lecz wyłącznie charakter merytoryczny. Już w sprawozdaniu z wykonania zadań Zespołu Ekspertów Medycyny Pracy do Spraw Zweryfikowania Wykazu Rodzajów Prac w Szczególnych Warunkach i Wykazu Prac o Szczególnym Charakterze w marcu 2006 r. stwierdzono, że: w odniesieniu do nauczycieli, personelu medycznego, pracowników pełniących służbę, a także kaskaderów, akrobatów, treserów trudno znaleźć obiektywny i wiarogodny wskaźnik obniżenia zdolności do wykonywania pracy.

Uzasadnienia medycznego nie znaleziono również obecnie w świetle wyników badań kilku ośrodków naukowych. Z pracą nauczycieli nie wiążą się bowiem wymagania przyjęte do kwalifikowania prac o szczególnym charakterze. W uzasadnieniu ekspertów podkreśla się również fakt, że w wyniku obecnego systemu kształcenia i wsparcia nauczycieli, przyjętym w ostatnich latach, poprawiły się warunki pracy nauczycieli w zakresie ochrony zdrowia. Wprowadzono zasady profilaktyki typowych dla nauczycieli chorób narządu głosu (nauka emisji głosu, zasady zapobiegania i rozpoznawania chorób narządów głosu). Z badań Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wynika, że na przestrzeni lat 1999-2004 zaobserwowano stały systematyczny spadek liczby zarejestrowanych chorób zawodowych narządu głosu (Śliwińska-Kowalska i in., 2006).

Niekorzystnym czynnikiem, którego znaczenie wzrosło ostatnio, jest niewątpliwie stres. Ta kwestia podnoszona jest także w odniesieniu do pracy nauczyciela, ale dotyczy on obecnie większości rodzajów pracy. Jak wynika z badań przeprowadzonych na reprezentacyjnej próbie oraz z zastosowaniem wiarygodnych metod statystycznych dotyczących poziomu stresu zawodowego i jego negatywnych skutków w 14 grupach zawodów zaliczanych do zawodów usług społecznych (ponad 1100 osób), nauczycieli charakteryzuje wysokie poczucie stresu, jednakże ponoszone negatywne skutki tego stresu są słabsze niż w innych grupach zawodowych (np. u kierowców MPK). Stan zdrowia badany kwestionariuszem ogólnego stanu zdrowia był u nauczycieli jednym z lepszych na tle wyników dotyczących pozostałych badanych grup zawodowych (N. Ogińska-Bulik, 2006).

Ponadto w zawodzie nauczyciela nie są wymagane szczególne sprawności psychofizyczne, które obniżają się wraz z postępowaniem procesu starzenia się. Jednym z podstawowych wymagań do tego zawodu są umiejętności społeczne, a nawet przywódcze, zdolność do empatii oraz umiejętność kształtowania postaw moralnych i etycznych. Umiejętności te nie obniżają się wraz z wiekiem, a nawet - w wyniku wzrastającego doświadczenia - mogą się istotnie zwiększać (D. Żołnierczyk-Zreda, 2008).

W świetle istniejących wyników badań wcześniejsze emerytury nie są zatem odpowiednim rozwiązaniem trudnej sytuacji nauczycieli. Mogłyby się nawet przyczynić do pojawienia się zjawiska przedwczesnej marginalizacji nauczycieli, którzy wskazują, że jednym z ważnych pozafinansowych źródeł gratyfikacji za wykonywaną pracę jest dla nich wysoka satysfakcja z pracy oraz poczucie pełnienia ważnej misji społecznej.

Odnosząc się z kolei do kwestii oceny warunków pracy nauczycieli w ciągu minionych 25 lat obowiązywania systemu wcześniejszych emerytur, należy podkreślić, że warunki te w odniesieniu do środowiska ich pracy zmieniły się podobnie jak warunki pracy w innych działach ukierunkowanych na pozyskiwanie i upowszechnianie wiedzy (nowoczesne środki dostępu do baz danych i możliwości ich prezentacji).

Na podkreślenie zasługuje także stworzenie, szczególnie w ostatnich latach, warunków do wzmocnienia pozycji nauczyciela przez podniesienie jego kwalifikacji. Z danych systemu informacji oświatowej wynika, że w latach 2005-2007 liczba kursów kwalifikacyjnych w publicznych i niepublicznych placówkach doskonalenia nauczycieli wzrosła z 4 448 w 2005 r. do 7 313 w 2007 r. Wzrosła także liczba seminariów, konferencji, wykładów i szkoleń. Według raportu Zespołu do Spraw Analiz i Prognozowania Kadr Oświaty Centralnego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli aż 59,6% nauczycieli skorzystało w 2007 r. z tych form doszkalających. Wśród osób, które w r. 2006/2007 ukończyły długie formy doskonalenia, nauczyciele stanowili 14,7% wszystkich doskonalących się. Według raportu NIK pn. "Informacja o wynikach kontroli organizacji oraz finansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli" z 2004 r. również środki przeznaczone na doskonalenie nauczycieli z budżetów województw samorządowych, a także gmin w latach 1999-2004 systematycznie rosły.

Rozległy jest również system wsparcia nauczycieli, którzy podnoszą swoje kwalifikacje m.in. poprzez udzielanie im płatnych urlopów i świadczeń pieniężnych. Uprawnienia polegają m.in. na:

Proces doskonalenia nauczycieli jest obecnie kontynuowany ze środków Unii Europejskiej (fundusze strukturalne, Europejski Fundusz Społeczny). Ze względu na fakt naszego członkowstwa w UE warto porównywać warunki pracy polskich nauczycieli z warunkami pracy nauczycieli w innych krajach europejskich. Dane przedstawione w raportach OECD: "Education At a Glance 2005" oraz "Key data on education in Europe 2005" wskazują, że obciążenie pracą polskich nauczycieli wynikające z obowiązkowego tygodniowego wymiaru pensum dydaktycznego wynoszące 13,5 godz. (18 lekcji po 45 min) należy do najniższych w Europie (tabela 1 s. 318). Potwierdzają to także dane dotyczące minimalnych obciążeń dydaktycznych w skali r. (tabela 2 s. 319).

Minister

Jolanta Fedak