SPS-023-27940/14 - Stanowisko w sprawie kapitałowej formuły obliczania świadczeń emerytalnych

Podstawowym celem przeprowadzonej w 1999 r. reformy emerytalnej było zapewnienie wypłat emerytur w sytuacji przewidywanych niekorzystnych zmian demograficznych powodujących problemy z finansowaniem świadczeń w przyszłości. Z tego względu zdecydowano się zmienić sposób naliczania świadczeń na taki, w którym wysokość emerytury zależy od wpłaconego kapitału składkowego w czasie aktywności zawodowej ubezpieczonych. Ze względu na zmianę formuły naliczania emerytury wprowadzony został system indywidualnych kont niezbędny do rejestracji opłacanych składek i wyliczania w przyszłości świadczenia. Respektowanie zasady równego traktowania ubezpieczonych płacących jednakową składkę na ubezpieczenie emerytalne (taki sam wymiar świadczenia za taką samą procentowo składkę) wymusiło ujednolicanie warunków nabywania uprawnień emerytalnych i stopniową likwidację preferencji emerytalnych. Dodatkowo ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 637) wprowadzono podnoszenie wieku emerytalnego do poziomu 67 lat, tak by poziom ten został osiągnięty dla mężczyzn do końca 2020 r., a dla kobiet do końca 2040 r.

Należy podkreślić, że przepisy wdrażające reformę emerytalną, w tym również dotyczące nowych zasad naliczania świadczeń emerytalnych, zarówno w zakresie obliczania emerytur w nowym systemie emerytalnym polegającym na podzieleniu zgromadzonego na koncie ubezpieczonego kapitału przez dalsze przewidywane trwanie życia dla osób w danym wieku bez podziału na płeć (art. 25 i 26 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.), jak i przy uwzględnieniu zasad obliczania emerytury tzw. metodą mieszaną, określoną w art. 183 ww. ustawy obowiązują od 1 stycznia 1999 r.

Ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie zmieniła, a w szczególności nie pogorszyła sytuacji prawnej ubezpieczonych, którzy przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie mogli skorzystać z prawa do emerytury wcześniejszej. Osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r. nie zostały objęte nowym systemem emerytalnym. Natomiast dla najstarszych roczników ubezpieczonych (pracowników) urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r. przewidziano w okresie przejściowym (lata 1999-2008) świadczenie z art. 29 ww. ustawy, które było uprawnieniem wygasającym. Dodatkowo ubezpieczeni urodzeni po dniu 31 grudnia 1948 r., którzy do dnia 31 grudnia 2008 r. nie spełnili warunków uprawniających do wcześniejszej emerytury w myśl dotychczasowych przepisów, są objęci nowym systemem emerytalnym, z uwzględnieniem zasad obliczania emerytury tzw. metodą mieszaną, określoną w art. 183 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wychodząc jednak z założenia, że ubezpieczony ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, ustawodawca dał możliwość obliczenia emerytury na nowych zasadach również ubezpieczonym urodzonym przed 1949 r., którzy spełniając warunki do uzyskania emerytury na podstawie art. 27 ww. ustawy, kontynuowali ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz z wnioskiem o przyznanie emerytury na podstawie art. 27 ustawy wystąpili po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 2008 r. (art. 55 ww. ustawy).

W 2013 r. przyznano 32 900 emerytur według starych zasad i 71 500 według nowych zasad. Przeciętna wysokość przyznanego w 2013 r. świadczenia wyniosła 2228,75 zł, przy średniej wysokości wypłacanej w ubiegłym roku emerytury na poziomie 1970,39 zł. Średni wiek osoby, której przyznano emeryturę, wynosił 59,5 lat; kobieta skorzystała z prawa do emerytury, będąc w wieku 59,3 lat, a mężczyzna - w wieku 59,7 lat. Osoby korzystające jeszcze z zasad tzw. starego systemu przechodziły na emeryturę średnio w wieku 59 lat, a przeciętne ich świadczenie wynosiło ok. 3000 zł. (bez świadczeń górniczych 2063 zł). Osoby, którym przyznano emeryturę według nowych zasad, były średnio w wieku 59,7 lat (kobieta - 59,4 lat, a mężczyzna - 60,1 lat), a przyznana przeciętna emerytura wyniosła ok. 1850 zł.

Przeciętną wysokość świadczenia emerytalno-rentowego przyznanego w 2013 r. przedstawia poniższe zestawienie.

Przyznawana według nowych zasad emerytura jest niższa od emerytury obliczonej według starych zasad (z tzw. częścią socjalną i kwotą bazową) po wyłączeniu emerytur górniczych o ok. 10%. Różnica ta będzie zwiększać się wraz ze spadkiem udziału zwaloryzowanego kapitału początkowego w zewidencjonowanym kapitale ogółem. Jednak na różnicę występującą pomiędzy średnią emeryturą z tzw. starego i nowego systemu rzutuje nie tylko algorytm obliczania świadczenia, ale również zasady nabywania prawa do emerytury z obu systemów. Prawo do emerytury według starych zasad przysługiwało po osiągnięciu wieku emerytalnego, pod warunkiem posiadania określonego stażu pracy (składkowego i nieskładkowego), w przypadku kobiet wynoszącego co najmniej 20 lat, a w przypadku mężczyzn - co najmniej 25 lat. W nowym systemie prawo do emerytury powstaje z chwilą ukończenia wieku emerytalnego obowiązującego dla danych ubezpieczonych. Brak warunku posiadania określonego minimalnego stażu pracy oznacza w praktyce, że nawet z tytułu bardzo krótkiego okresu aktywności zawodowej wypłacana jest emerytura. Wysokość tych świadczeń nie jest podnoszona do poziomu gwarantowanego przez państwo.

Przykładowo, w czerwcu 2014 r. najniższa emerytura przyznana według nowych zasad wynosiła 136,39 zł. W tzw. starym systemie osoba ta nie otrzymałaby żadnego świadczenia ze względu na brak wymaganego stażu pracy. Dla porównania najwyższa emerytura przyznana w czerwcu 2014 r. i obliczona według nowych zasad wynosiła 6658,18 zł, a obliczona tzw. metodą mieszaną 4878,18 zł.

Zgodnie z założeniami reformy z 1999 r. polski system emerytalny miał zapewniać bezpieczeństwo jego uczestników poprzez dywersyfikację źródeł pochodzenia całości świadczeń emerytalnych. Niezależnie jednak od systemu finansowania świadczeń należy podkreślić, że emerytury są wyrazem solidarności międzypokoleniowej. Emerytury z powszechnego systemu emerytalnego miały być uzupełnione oszczędnościami z dodatkowych ubezpieczeń dobrowolnych (pracownicze programy emerytalne, indywidualne konta emerytalne, indywidualne konta zabezpieczenia emerytalnego).

Dla kolejnych przechodzących na emeryturę roczników dłuższa aktywność zawodowa oznaczać będzie wyższe świadczenie ze względu na fakt, że na jego wysokość wpływa nie tylko wyrażony stażem pracy i opłaconymi składkami wkład ubezpieczonego do systemu (wzrost licznika w formule emerytalnej), ale również dalsze trwanie życia (późniejsze przejście na emeryturę obniża mianownik formuły emerytalnej). W efekcie podwyższenia wieku emerytalnego do 67 lat należy oczekiwać wzrostu poziomu świadczeń emerytalnych wypłacanych w przyszłości z FUS. W przypadku osób zarabiających na przeciętnym poziomie, których staż pracy wzrósłby z 40 do 47 lat - w przypadku kobiet, oraz z 45 do 47 lat - w przypadku mężczyzn, emerytura szacunkowo wzrośnie: dla kobiety - o ponad 70%, a dla mężczyzny - o ok. 20% (http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=329).

Stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego dla mężczyzn i kobiet jest uwarunkowane zarówno względami demograficznymi, jak i ekonomicznymi. W efekcie niekorzystnych trendów: ubytku rzeczywistego ludności i zmiany struktury demograficznej społeczeństwa, systematycznie rośnie relacja liczby osób w wieku poprodukcyjnym do liczby osób w wieku produkcyjnym. Ponieważ jedynym podmiotem zdolnym do zmagania się z ryzykiem demograficznym jest państwo, kwestia wypłaty świadczeń również ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (OFE) powinna być powiązana z interesem finansów publicznych. Stąd też ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1717) wprowadzono szereg zmian zarówno w funkcjonowaniu OFE, jak i dotyczących sposobu obliczenia i wypłaty emerytury.

System OFE w nowym kształcie skierowany jest do osób, które świadomie podejmują ryzyko inwestycyjne, o czym przesądza ich decyzja o dalszym przekazywaniu składek do OFE, przy możliwości wyboru między przekazywaniem składek do OFE lub na subkonto w ZUS. Ustalenie wysokości tej składki na stałym poziomie 2,92% oraz możliwość cyklicznego podejmowania decyzji o miejscu przekazania składki (do OFE lub na subkonto w ZUS) ogranicza ryzyko podejmowane przez tę grupę osób. Rozwiązaniem ograniczającym możliwe ryzyka rzutujące na wysokość zgromadzonego kapitału jest wprowadzenie dla wszystkich członków OFE regulacji o obligatoryjnym przekazaniu na subkonto w ZUS 51,5% środków zgromadzonych na rachunkach w OFE. Dodatkowo na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego przez danego ubezpieczonego co miesiąc na subkonto w ZUS przekazywana będzie określona wartość środków zgromadzonych na rachunku członka OFE oraz ZUS zaprzestanie odprowadzać składki do OFE; składki w tym okresie ewidencjonowane będą na subkoncie w ZUS. Okres ten pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony wartości środków zgromadzonych w OFE w ostatnim okresie oszczędzania na emeryturę. Środki przeniesione z rachunku OFE na subkonto w ZUS będą podlegały obecnym zasadom waloryzacji wskaźnikiem równym średniorocznej dynamice wartości produktu krajowego brutto za ostatnich pięć lat. Natomiast dynamiczny i nieprzewidywalny charakter rynków kapitałowych oraz fakt, że nie pozostaje to bez wpływu na wartość jednostki rozrachunkowej OFE i w konsekwencji na wysokość zgromadzonego kapitału na rachunku w OFE, mógłby spowodować znaczne niekorzystne zmniejszenie świadczenia z części kapitałowej w okresie długotrwałej bessy.

Całość emerytury, tj. z konta, subkonta w ZUS oraz rachunku w OFE, wypłacana będzie przez ZUS. Podstawą ustalenia emerytury będzie suma środków zewidencjonowanych na koncie i subkoncie w ZUS (wraz z kwotą środków przeniesionych z OFE). Wysokość emerytury zależeć będzie od ewidencjonowanych i zwaloryzowanych kwot środków oraz od średniego dalszego trwania życia dla osób w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę danego ubezpieczonego. Takie rozwiązanie zapewnia dożywotnią wypłatę świadczenia z FUS, z gwarancją wypłaty minimalnego świadczenia, pod warunkiem posiadania określonego stażu ubezpieczeniowego.

Celem wprowadzonych regulacji ustawowych jest ograniczenie ryzyk rzutujących na wysokość otrzymywanych w przyszłości emerytur, uniezależnienie ich wysokości od wahań na rynku kapitałowym, stworzenie warunków do wzrostu gospodarczego kraju, a więc w konsekwencji zapewnienie bezpieczeństwa wypłat emerytur przyszłym rocznikom świadczeniobiorców w wysokości adekwatnej do wkładu włożonego do systemu emerytalnego. Należy mieć na uwadze, że wzrost gospodarczy przekłada się bezpośrednio na nasze warunki życia, otrzymywane wynagrodzenie, a pośrednio również poprzez sposób waloryzacji zewidencjonowanych składek w ZUS i metodę obliczenia świadczeń na wysokość otrzymywanej w przyszłości emerytury. Regulacje powołanych powyżej ustaw mają na celu również obniżenie budżetowych kosztów systemu emerytalnego, dzięki czemu nastąpi relatywny spadek długu publicznego i wzrost wiarygodności Polski, co obniży koszty kredytu i tym samym będzie miało pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy. W przyszłości powinno to zapobiec pogorszeniu sytuacji gospodarstw domowych wynikającemu ze wzrostu długu publicznego i kosztów jego obsługi, a w konsekwencji podwyżce podatków oraz wynikającym stąd zagrożeniom sytuacji gospodarczej i rynku pracy. Jednak wszystkie prognozowane parametry uzależnione są od prowadzonej w przyszłości polityki gospodarczej kraju.

Równocześnie z prowadzonymi zmianami w systemie emerytalnym trwają prace nad realizacją polityki prorodzinnej, nad rozwojem usług opiekuńczych, w tym nad zapewnieniem opieki przedszkolnej i żłobkowej. Niezwykle ważne jest bowiem wzmacnianie warunków do łączenia aktywności zawodowej z wychowywaniem dzieci. Ustawą z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 983) rozszerzono krąg osób, za które budżet państwa opłaca składki w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem. Natomiast przepisami ustawy z dnia 28 maja 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 675) wydłużono okres płatnej opieki nad małym dzieckiem, wprowadzając urlop rodzicielski trwający 26 tygodni. Powołane powyżej regulacje ustawowe mają na celu zwiększenie dzietności naszego społeczeństwa, co poprawi w przyszłości również bilans wpływów i wydatków FUS w obliczu zjawiska starzenia się społeczeństwa, a poprzez opłacanie składki z budżetu państwa za osoby sprawujące osobistą opiekę nad małymi dziećmi zwiększy wymiar ich emerytury.

Odnośnie do poruszanej w interpelacji kwestii umów śmieciowych należy nadmienić, że 7 marca br. wpłynął do Sejmu RP rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw rozszerzający obowiązek ubezpieczeń w przypadku zbiegu wykonywania kilku umów zlecenia i powodujący sumowanie podstaw wymiaru składek do kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia w sytuacji, gdy podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu jednej umowy byłaby niższa od minimalnego wynagrodzenia w danym miesiącu. Taka regulacja zapewni ubezpieczonemu wykonującemu umowę zlecenia większą ochronę ubezpieczeniową a w przyszłości pozwoli wypracować minimalną emeryturę, natomiast w przypadku utraty pracy zarobkowej - umożliwi uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych. Pierwsze czytanie omówionego powyżej projektu ustawy w Sejmie RP odbyło się 23 kwietnia br. (druk nr 2242).