SPS-023-26513/14 - System ochrony konsumentów na rynku finansowym.

Jak wskazał prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podejmowane są różnorodne działania na wielu płaszczyznach, mające na celu ochronę praw konsumentów na rynku usług finansowych. Dotyczy to w szczególności działań edukacyjnych, legislacyjnych, działalności orzeczniczej prezesa UOKiK oraz wspierania indywidualnego poradnictwa konsumenckiego.

W działalności Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów duże znaczenie stanowi ochrona konsumentów na rynku finansowym, w tym m.in. w obszarze działalności pożyczkowej. W tym celu prezes urzędu prowadził w przeszłości oraz prowadzi w ramach bieżącej działalności postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W zakresie działalności pożyczkowej znaczna część tych spraw zakończona została decyzjami stwierdzającymi stosowanie wspomnianych powyżej praktyk, nakazaniem zaniechania ich stosowania oraz nałożeniem kary. Drugim z instrumentów służących do walki z nieuczciwymi praktykami instytucji pożyczkowych, z którego korzysta prezes urzędu, jest wytaczanie powództw do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone. W okresie od stycznia do maja 2013 r. prezes UOKiK przeprowadził kontrolę instytucji pożyczkowych w zakresie pobieranych przez nie opłat, prowizji i innych kosztów. Kontrola ta objęła 30 przedsiębiorców, 73 stosowane przez nich wzorce umów oraz 300 umów zawartych z konsumentami. Po tej kontroli prezes urzędu podjął działania mające na celu wyeliminowanie ujawnionych w jej trakcie nieprawidłowości - wszczął wobec wszystkich 30 przedsiębiorców postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz wniósł powództwa do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Część postępowań została już zakończona decyzjami stwierdzającymi stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, np. decyzja z dnia 31 grudnia 2013 r. (nr RPZ-53/2013) wobec VIA SMS PL sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, decyzja z dnia 31 grudnia 2013 r. (nr DDK-12/2013) wobec Regita sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyniki przedmiotowej kontroli zostały zaprezentowane w raporcie "Opłaty stosowane przez instytucje parabankowe".

W tym samym okresie zostały przeprowadzone przez prezesa UOKiK kontrole reklam prezentowanych przez firmy pożyczkowe. Sprawdzono reklamy 37 przedsiębiorców, którzy zawarli największą liczbę umów w 2012 r. W ramach tej kontroli prezes UOKiK stwierdził, iż 23 przedsiębiorców stosowało reklamy, które są sprzeczne z prawem. Wobec wszystkich tych podmiotów wszczęto postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Część z nich została już zakończona decyzjami stwierdzającymi stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, np. decyzja z dnia 31 grudnia 2013 r. (nr RPZ-52/2013) wobec Profinet SA z siedzibą w Tychach. Wyniki przedmiotowej kontroli zostały zaprezentowane w raporcie "Reklama parabanków - raport z kontroli reklam pozabankowych instytucji finansowych oferujących pożyczki konsumentom".

Jak zaznaczono w opinii Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, o skali działań podejmowanych wobec firm pożyczkowych świadczyć może także liczba aktualnie prowadzonych wobec nich postępowań: 36 postępowań w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz 45 postępowań wyjaśniających.

Aktualnie przygotowywany jest dokument polityki konsumenckiej na lata 2014-2018, który określa najistotniejsze kwestie mające znaczenie dla skutecznej ochrony interesów i bezpieczeństwa konsumentów w ciągu najbliższych pięciu lat. Doświadczenia na gruncie realizacji opracowanej poprzednio polityki konsumenckiej wskazują na szeroki wachlarz instytucji systemu ochrony konsumentów (organów, inspekcji i innych podmiotów) przy niedostatecznym poziomie identyfikacji przez konsumentów kompetencji poszczególnych organów. Jednocześnie obserwacja dotychczasowych działań organów państwowych zajmujących się ochroną interesów konsumentów wskazuje na potrzebę ścisłej koordynacji podejmowanych przez nie działań. W związku z tym przewiduje się rozwój mechanizmów wczesnego wykrywania zagrożeń występujących na rynku konsumenckim, szybkiej wymiany informacji o zidentyfikowanych zagrożeniach lub naruszeniach między podmiotami systemu ochrony konsumentów oraz podejmowania skoordynowanych działań w celu skutecznej eliminacji naruszeń. Jako podstawowe instrumenty służące działaniom koordynującym w ww. zakresie należy wymienić: bieżącą wymianę doświadczeń i opinii, wspólne działania w obszarze monitorowania rynku oraz eliminacji naruszeń, powoływanie grup ad hoc do rozwiązywania zidentyfikowanych problemów.

Nowelizowane przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (projekt nowelizacji skierowany do Sejmu w dniu 30 sierpnia 2013 r., druk nr 1703; ustawa uchwalona 10 czerwca 2014 r., przekazana prezydentowi RP do podpisu) przyznają prezesowi UOKiK instrument w postaci publicznego ostrzegania, w tym na stronie internetowej urzędu, o możliwości stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów i ich prawdopodobnych skutkach jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej, gdy działania przedsiębiorcy mogą spowodować znaczne straty lub niekorzystne skutki dla szerokiego kręgu konsumentów (dodawany art. 73a ustawy). Przedmiotowe uprawnienie prezesa UOKiK powinno oddziaływać prewencyjnie na przedsiębiorców w zakresie stosowania niedozwolonych praktyk rynkowych i przyczynić się do ograniczenia negatywnych dla konsumentów skutków wynikających ze stosowania tych praktyk.

W związku z problematyką wzmocnienia pozycji konsumentów w alternatywnym sposobie rozstrzygania sporów z przedsiębiorcami pragnę poinformować, że aktualnie w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzone są prace nad przygotowaniem projektu założeń oraz oceny skutków regulacji wdrażających dyrektywę 2013/11/UE z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 524/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie internetowego systemu rozstrzygania sporów konsumenckich, których ukończenie przewidywane jest w III kwartale 2014 r. Zasadniczym celem ww. dyrektywy i rozporządzenia jest zapewnienie należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej poprzez umożliwienie konsumentom składania wniosków o rozstrzyganie sporów z przedsiębiorcami do podmiotów oferujących niezależne, bezstronne, przejrzyste, skuteczne i szybkie metody ich alternatywnego rozwiązywania. Wskazać należy, że dostęp do tanich i efektywnych sposobów rozwiązywania sporów konsumenckich będzie korzystny także dla przedsiębiorców, którzy uzyskają instrument pozwalający na uniknięcie długotrwałych i kosztownych procesów sądowych w sytuacjach spornych z konsumentami. Dlatego też dyrektywa zakłada stworzenie we wszystkich państwach członkowskich jednolitego systemu pozasądowego rozstrzygania sporów, który obejmie swym zakresem wszelkie zaistniałe na rynku unijnym spory między konsumentem a przedsiębiorcą wynikłe na tle zawartych umów sprzedaży rzeczy lub świadczenia usług, w tym także umów zawartych za pośrednictwem Internetu oraz umów transgranicznych.

Zgodnie z informacjami UOKiK rynek usług finansowych będzie nadal monitorowany w ramach ustawowych kompetencji prezesa UOKiK, w przypadku naruszeń przepisów będą podejmowane działania, w szczególności wszczynanie postępowań w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz występowanie z powództwami o uznanie postanowień wzorców umowy za niedozwolone. Jak wskazano, UOKiK współpracuje z resortem sprawiedliwości w celu wypracowania skutecznych rozwiązań prawnych dotyczących kształtu i funkcjonalności rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone. Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, którego wnioskodawcą jest minister sprawiedliwości, skierowany w dniu 23 maja br. do uzgodnień międzyresortowych zakłada zmiany przepisów Kodeksu postępowania cywilnego mające na celu zwiększenie efektywności procesu kontroli stosowania przez przedsiębiorców postanowień niedozwolonych w wykorzystywanych przez nich wzorcach umownych.

Aktualnie prezes UOKiK prowadzi kontrolę rynku polis inwestycyjnych z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym (tzw. polisolokaty), co stanowi odzwierciedlenie szerszej współpracy prezesa UOKiK z ministrem finansów oraz Komisją Nadzoru Finansowego w zakresie wypracowywania rozwiązań legislacyjnych i pozalegislacyjnych mających na celu ochronę klientów usług finansowych.

Ponadto UOKiK podejmuje działania mające na celu promowanie wiedzy z zakresu ochrony konsumentów. Działania edukacyjne prowadzone z myślą o konsumentach mają przyczynić się do podniesienia poziomu świadomości w zakresie przysługujących im praw, co umożliwić ma konsumentom skuteczniejsze dochodzenie roszczeń w przypadku sporu z przedsiębiorcą oraz wykształcenie krytycznej postawy wobec praktyk przedsiębiorców. Prezes UOKiK wspiera również indywidualne poradnictwo konsumenckie poprzez projekty ogólnokrajowej usługi doradczej świadczonej telefonicznie - infolinii konsumenckiej (od 2006 r.) oraz konsumenckiego centrum e-mailowego "E-poradnictwo" (od 2012 r.), które funkcjonują jako zadanie zlecone finansowane przez prezesa UOKiK.

Niezależnie od powyższych działań prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów chciałbym wskazać, że w dniu 8 maja 2014 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy - Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw, których wnioskodawcą jest minister finansów. Obecnie trwają prace nad opracowaniem projektu ustawy na podstawie założeń, po których zakończeniu projektowana ustawa zostanie skierowana do dalszych prac parlamentarnych. Wyżej wymienione założenia uwzględniają rekomendacje grupy roboczej Komitetu Stabilności Finansowej zawarte w raporcie "Analiza działań organów i instytucji państwowych w odniesieniu do Amber Gold sp. z o.o." przyjętym przez komitet w dniu 18 marca 2013 r.

Celem odnośnych założeń jest zwiększenie poziomu ochrony konsumentów korzystających z usług finansowych firm udzielających kredytów i pożyczek konsumenckich nieobjętych obowiązkiem uzyskania zezwolenia KNF, a także umożliwienie skutecznego eliminowania z obrotu gospodarczego podmiotów wykonujących działalność reglamentowaną na rynku finansowym bez zezwolenia, tj. nielegalnie. Uprzejmie informuję, iż w założeniach proponuje się m.in. rozszerzenie na wszystkie sektory rynku finansowego uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec podmiotów, co do których zachodzi podejrzenie, że wykonują działalność bez zezwolenia, zaostrzenie sankcji karnej za prowadzenie działalności bankowej bez wymaganego zezwolenia (art. 171 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe), wprowadzenie ustawowych wymogów, których spełnienie warunkuje możliwość wykonywania działalności polegającej na udzielaniu kredytów konsumenckich, ograniczenie całkowitego kosztu kredytu konsumenckiego, wprowadzenie maksymalnej wysokości odsetek za opóźnienie w spłacie oraz odsetek od odsetek. Należy wskazać, że ograniczenie kosztów kredytu wpłynie na wysokość kosztów ponoszonych przez konsumentów w związku z umowami o kredyt konsumencki, co powinno pozytywnie przełożyć się na możliwość obsługi zadłużenia. Konsument będzie również chroniony lepiej w sytuacji zalegania ze spłatą pożyczki, albowiem projektowana ustawa precyzuje zasady pobierania przez przedsiębiorców odsetek za opóźnienie w spłacie, jak również zapobiega obciążaniu klienta nadmiernie wysokimi kosztami windykacji. Określenie ustawowych kryteriów warunkujących podjęcie i wykonywanie działalności pożyczkowej (tekst jedn.: konieczność działania spółki we wskazanej formie prawnej, obowiązek posiadania kapitału zakładowego w wysokości co najmniej 200 tys. zł, utworzonego ze środków niepochodzących z pożyczki, kredytu, emisji obligacji lub źródeł nieudokumentowanych, oraz niekaralność za określone przestępstwa osób będących we władzach spółki i prokurentów) przyczyni się natomiast do profesjonalizacji świadczenia usług przez instytucje pożyczkowe, zwiększając wiarygodność i zaufanie do branży pożyczkowej. Nadanie Komisji Nadzoru Finansowego uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec podmiotów wykonujących działalność we wszystkich sektorach rynku finansowego umożliwi skuteczne eliminowanie z obrotu gospodarczego podmiotów prowadzących działalność reglamentowaną na rynku finansowym bez zezwolenia, tj. nielegalnie, w szczególności podmiotów prowadzących działalność z zamiarem oszustwa. Mając na względzie, że oszustwa na rynku finansowym charakteryzują się zazwyczaj znaczącą skalą, umożliwi to uniknięcie istotnych strat finansowych po stronie klientów tego rodzaju podmiotów.

Ponadto w Ministerstwie Finansów jest podejmowanych szereg innych działań związanych z ochroną konsumenta. Jednocześnie Ministerstwo Finansów aktywnie uczestniczy w pracach nad wypracowywaniem regulacji wspólnotowych, w tym również mających na celu podwyższenie poziomu ochrony konsumentów na rynku finansowym.

Należy wskazać, że istotnym mechanizmem ochrony nieprofesjonalnego uczestnika rynku usług finansowych jest prawne zagwarantowanie konsumentowi szerokiego pakietu informacji o produktach oraz propagowanie wiedzy o mechanizmach finansowych, co pozwala konsumentowi na samodzielną ocenę pakietu precyzyjnych danych, w tym szczególnie danych parametrycznych. We wdrażanych regulacjach zakłada się równoważenie słabszej pozycji konsumenta poprzez dostarczenie mu katalogu informacji umożliwiających wybór optymalnej oferty usługi finansowej, dostosowanej do jego możliwości finansowych i najlepiej realizującej jego potrzeby. Ochrona nieprofesjonalnego odbiorcy usług finansowych nabiera szczególnego znaczenia ze względu na postępujący proces tworzenia jednolitego rynku finansowego będącego częścią transgranicznego obrotu gospodarczego.

Tytułem przykładu można wymienić obecnie trwające prace nad wdrożeniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniającej dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz. U. L 60 z dnia 28 lutego 2014 r.), której celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów zawierających umowy o kredyt związane z nieruchomościami. Do polskiego porządku prawnego wprowadzone zostaną szczególne regulacje w odniesieniu do kredytów finansujących nieruchomości mieszkalne udzielanych konsumentom, z jednej strony polegające na zapewnieniu profesjonalizmu w działaniu kredytodawców i pośredników kredytowych, a z drugiej strony umożliwiające konsumentom uzyskanie wyczerpujących informacji o umowach kredytowych w celu podjęcia przez nich jak najbardziej świadomej decyzji. Wzmocnienie ochrony konsumenta wymaga wprowadzenia wystandaryzowanych formularzy informacyjnych oraz odpowiednich wymogów w zakresie pośrednictwa kredytowego, doradztwa, przejrzystości cenowej czy wyceny nieruchomości. Przepisy będą wprowadzały m.in. wymogi kompetencyjne dla personelu kredytodawców i pośredników kredytowych, konieczność udzielania konsumentowi szerszego zakresu informacji w trakcie procesu kredytowego. Projektowane przepisy mają przyczynić się do rozwoju bardziej przejrzystego, skutecznego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego poprzez spójne i uczciwe umowy o kredyt związane z nieruchomościami, a jednocześnie promować odpowiedzialne udzielanie i zaciąganie kredytów.

Zwiększoną ochroną zostaną objęci również konsumenci nabywający produkty inwestycyjne, w tym strukturyzowane produkty ubezpieczeniowe, w związku z regulacjami, które będą obowiązywać bezpośrednio we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej (unijne rozporządzenie w sprawie dokumentów zawierających kluczowe informacje dotyczące pakietowych detalicznych produktów inwestycyjnych oraz ubezpieczeń inwestycyjnych - Regulation on key information documents for packaged retail and insurance based investment products 2012/0169, COD). Celem nadrzędnym jest ochrona konsumenta poprzez poprawę przejrzystości rynku produktów inwestycyjnych dla inwestorów indywidualnych. Firmy oferujące produkty inwestycyjne będą zobowiązane do udzielania informacji w formie dokumentu zawierającego kluczowe informacje (Key Information Document, KID), który ma pomóc klientowi detalicznemu w zrozumieniu istoty i najważniejszych cech oferowanego produktu (m.in. ryzyka, warunków reklamacji, wszelkich opłat związanych z inwestycją).

Dodatkowo pragnę wskazać, że w zakresie rynku pośrednictwa ubezpieczeniowego należy również oczekiwać istotnych zmian, które mają na celu skuteczną poprawę regulacji na rynku detalicznych produktów ubezpieczeniowych (toczące się prace nad projektem nowej dyrektywy w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego - IMD2). Przewiduje się m.in. ustanowienie dodatkowych wymogów dotyczących ochrony klientów w odniesieniu do ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych. W świetle projektowanych regulacji pośrednik ubezpieczeniowy przy świadczeniu pośrednictwa ubezpieczeniowego jest zobowiązany postępować uczciwie, rzetelnie i profesjonalnie, zgodnie z najlepszym interesem klientów. Ponadto świadcząc usługę doradztwa, pośrednik ubezpieczeniowy lub zakład ubezpieczeń powinni polecać produkty, które są dla danego klienta lub potencjalnego klienta odpowiednie. W przypadku gdy pośrednik ubezpieczeniowy lub zakład ubezpieczeń uznają, w oparciu o uzyskane od klienta informacje, że produkt lub usługa nie są stosowne dla klienta lub potencjalnego klienta, pośrednik ubezpieczeniowy lub zakład ubezpieczeń ostrzegają o tym fakcie klienta lub potencjalnego klienta. Szersze rozwiązania wzmacniające prawa konsumentów usług ubezpieczeniowych będą wprowadzone również w projekcie założeń do projektu ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Projekt założeń zawiera m.in. propozycję rozszerzenia obowiązków informacyjnych w zakresie ubezpieczeń na życie związanych z ubezpieczeniowymi funduszami kapitałowymi. W kontekście ubezpieczeń w obrocie bancassurance zaproponowano, aby w przypadku grupowych umów ubezpieczenia osobą informowaną o odmowie uznania roszczenia był również ubezpieczony.

Należy ponadto zwrócić uwagę, w kontekście potrzeby zapewnienia skutecznej ochrony konsumentów korzystających z usług finansowych, na dokonane zmiany przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, które przyznają Komisji Nadzoru Finansowego nowe dodatkowe uprawnienia (narzędzia) służące ochronie konsumenckiej. W świetle ww. zmian Komisja Nadzoru Finansowego, podejmując działania edukacyjne i informacyjne w zakresie funkcjonowania rynku finansowego, jego zagrożeń oraz podmiotów na nim funkcjonujących, może publikować ostrzeżenia i komunikaty w publicznym radiu i telewizji w celu ochrony uzasadnionych interesów uczestników rynku finansowego. KNF na podstawie wprowadzonego art. 6b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym podaje do publicznej wiadomości informację o złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstw z zakresu działalności rynku finansowego, o których mowa w tym przepisie. Warto dodać, że wśród ustawowych celów nadzoru nad rynkiem finansowym, jakim jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, wskazano rzetelną informację dotyczącą funkcjonowania tego rynku, będącą środkiem służącym realizacji ww. celów (znowelizowany art. 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym).

Odnośnie do kwestii dotyczącej zasadności utworzenia wyspecjalizowanej instytucji wspierającej ochronę konsumentów wszystkich sektorów rynku finansowego należy zaznaczyć, że ewentualna ocena takiego rozwiązania będzie wymagała dokonania szerszych analiz oraz oszacowania skutków jej wprowadzenia, w tym również skutków w wymiarze finansowym. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona z udziałem wszystkich zainteresowanych interesariuszy (organów administracji, organizacji konsumenckich, organizacji przedsiębiorców), a ewentualne decyzje powinny być uwarunkowane jej wynikiem.

Pragnę podkreślić, że przedstawione powyżej działania zmierzające do eliminowania nieprawidłowości i niwelowania dysproporcji w stosunkach prawnych, w których występuje podmiot słabszy (nieprofesjonalny) oraz profesjonalny dostawca usługi finansowej, wpisują się w oczekiwania Najwyższej Izby Kontroli w zakresie wzmocnienia systemu ochrony praw klientów podmiotów rynku finansowego zawarte we wnioskach (zaleceniach) po kontroli przeprowadzonej przez NIK. Jednocześnie działania te są jedynie przykładami spośród wielu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, mających na celu w szczególności zapewnienie jak najskuteczniejszej ochrony konsumentów będących klientami podmiotów rynku finansowego i bieżące reagowanie na potrzeby związane z ochroną konsumencką.