SPS-023-26331/14 - Deregulacja zawodu urbanisty

1. Czy w ocenie ministerstwa założenia ustawy poprzez likwidację Polskiej Izby Urbanistów, ułatwią start zawodowy młodym ludziom oraz zwiększą liczbę miejsc pracy?

Odnosząc się do zawartej w ustawie likwidacji samorządu zawodowego urbanistów oraz deregulacji zawodu urbanisty, należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza fakultatywność tworzenia dwóch rodzajów samorządów reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego oraz samorządów innego typu, mogących skupiać osoby wykonujące inne zawody lub inne podmioty. Jednakże samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Jednocześnie należy wziąć pod uwagę, że przepisy konstytucji nie definiują pojęcia "zawód zaufania publicznego" ani nie zawierają wskazówek co do cech, jakie wyróżniają takie zawody spośród innych profesji podlegających regulacji prawa publicznego. W związku z powyższym w toku prac nad ustawą prowadzona była dyskusja dotycząca samego charakteru zawodu urbanisty. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie SK 20/00 (OTK-A 2002/3/29), w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że spełnienie wysokich wymagań stawianych przez ustawodawcę osobom wykonującym zawód zaufania publicznego jest uzasadnione tym, iż powierzone są im zadania o szczególnym charakterze lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zadań państwa, troski o realizację interesu publicznego czy gwarancji wolności i praw jednostki, poszukiwano w zawodzie urbanisty cech, które sprawiają, że zalicza się on do zawodów zaufania publicznego. Za jedną z takich cech uznano szczególną więź z klientem. Wielość argumentacji dotyczącej szczególnej więzi z klientem jako cechy zawodu zaufania publicznego wynika z faktu, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pojawiały się oceny dotyczące głównie zawodów polegających na relacji z osobami fizycznymi. W wyroku z dnia 19 października 1999 r., sygn. SK 4/99, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że tego rodzaju zawód charakteryzuje się tym, iż jest wykonywany przez osoby mające kwalifikacje określone w przepisach właściwych dla danego zawodu, wiąże się z przynależnością do samorządu zawodowego, tworzy szczególną więź zaufania między osobą wykonującą zawód i świadczącą usługi na rzecz klienta a klientem, wiąże się z dostępem do informacji dotyczących sfery prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, gwarantuje, że informacje uzyskane przez wykonującego zawód stanowią, w zakresie wynikającym z przepisów właściwych dla danego zawodu, tajemnicę zawodową, której ujawnienie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w przepisach ustawowych, oraz posiada zasady etyczne jego wykonywania. A zatem, odnosząc powyższe do zawodu urbanisty, należy wskazać, że nie spełnia on wielu z podniesionych przez Trybunał Konstytucyjny warunków. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., organem sporządzającym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zadanie własne gminy), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu odpowiednio do sporządzania planu miejscowego lub do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest wójt (odpowiednio: burmistrz albo prezydent miasta). Projekt planu miejscowego oraz studium gminy, podlegający konsultacjom społecznym, uchwalany jest następnie przez radę gminy (radę miasta). Uchwalony plan miejscowy jest ogłaszany przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także projekt planu zagospodarowania przestrzennego województwa sporządzają organy samorządu województwa, a plan ten uchwala sejmik województwa. Tym samym projekt dokumentu planistycznego sporządzony przez urbanistę nie jest samodzielnie funkcjonującym i mającym moc prawną dokumentem. Ponadto z uwagi na fakt, że klientem urbanisty jest organ administracji publicznej, nie można w tym przypadku mówić o szczególnej więzi zaufania między osobą wykonującą zawód urbanisty, a bezpośrednim jego odbiorcą, jak również trudno mówić o dostępie do informacji dotyczących sfery prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Należy jednak zauważyć, że niezależnie od rozstrzygnięcia sporu o charakter zawodu urbanisty posiadanie tej cechy nie przesądza o konieczności istnienia instytucji samorządu, w której członkostwo stanowi warunek konieczny wykonywania zawodu. W przypadku zawodu urbanisty (i w porównaniu z innymi zawodami, np. inżynierem czy architektem) nadzór samorządu ma charakter ograniczony. Izba urbanistów przeprowadza egzamin zawodowy tylko w jednym wypadku (tekst jedn.: w przypadku osób, które ukończyły studia inne niż kierunkowe i w których programie nie było zagadnień urbanistycznych). Jest to ścieżka wykorzystywana przez adeptów tego zawodu niezwykle rzadko. W ciągu ostatnich dziesięciu lat jedynie 20 osób przystąpiło do egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki w celu uzyskania uprawnień urbanisty, z czego uprawnienia tą drogą uzyskało 15 osób. Mając powyższe na uwadze, trudno wskazać powody, dla których prawo samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej zagwarantowane jest jedynie dla osób spełniających formalne kryterium przynależności do izby urbanistów. Ponadto należy zauważyć, że członkami tej izby są również osoby posiadające uprawnienia architektoniczne, dla których obowiązujący stan prawny - o ile chcą świadczyć usługi w pełnym zakresie swoich kwalifikacji - rodzi konieczność podwójnej przynależności, zarówno do izby architektów, jak również do izby urbanistów. Dlatego też ustawa znosi ograniczenie prawa samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie wyłącznie dla osób wpisanych na listę członków izby samorządu zawodowego urbanistów, z jednoczesnym wskazaniem na konieczność utrzymania wymogu kierunkowego wykształcenia dla osób sporządzających projekty dokumentów planistycznych. Tym samym deregulacja zawodu urbanisty oraz likwidacja samorządu zawodowego urbanistów ułatwi dostęp do wykonywania pracy polegającej na realizacji zadań z zakresu urbanistyki.

2. Jak ministerstwo zapatruje się na sprzeczność projektu ustawy w zakresie regulacji dotyczących zawodu urbanisty ze strategicznymi dokumentami rangi krajowej (np. "Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju"), jak i międzynarodowej (np. Europejska Karta Planowania)?

Zamierzenia rządu w zakresie polityki przestrzennej bazują przede wszystkim na przyjętej przez Radę Ministrów w 2011 r. "Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030" (M. P. z 2012 r. poz. 252). Projekt ustawy (druk nr 1576), w zakresie odnoszącym się do braku związku deregulacji zawodu urbanisty z zasadą sporządzenia dokumentów planistycznych przez osoby spełniające prawnie określone wymogi dotyczące wykształcenia, nie jest sprzeczny z polityką przestrzenną państwa. Podstawowym zleceniodawcą usług urbanistycznych, po wejściu w życie ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych przyjętej przez Sejm 9 maja 2014 r., w dalszym ciągu będą organy administracji publicznej właściwe dla planowania przestrzennego, przede wszystkim gminy. Odpowiedzialność samorządu gminy za całokształt ładu przestrzennego wynika wprost z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) i art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z późn. zm. wprowadzonymi do u.p.z.p. omawianym projektem wszelkie czynności objęte dotychczasowym zakresem działania urbanisty nadal będą wykonywane wyłącznie przez profesjonalistów.

Zdaniem rządu deregulacja zawodu urbanisty nie limituje praw i wolności (prawa nabyte urbanistów zostaną zachowane), ale poszerza sfery wolności prowadzenia działalności zawodowej. Zatem nie zachodzi zasadnicza sprzeczność przedmiotowej ustawy w zakresie deregulacji zawodu urbanisty ze strategicznymi dokumentami rangi krajowej, m.in. z "Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju 2030" (KPZK 2030), której zamierzeniem jest przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. Jednym z działań powiązanych z tym celem, wynikających bezpośrednio z KPZK 2030, jest zmiana warunków zarządzania przestrzenią w jednostkach administracji publicznej. Poszerzenie sfery wolności prowadzenia działalności zawodowej nie jest z tym sprzeczne, podobnie jak restrykcyjne określenie umiejętności wymaganych od osób sporządzających decyzje o warunkach zabudowy i decyzji lokalizacyjnych w art. 50 i 60 u.p.z.p. Projektowane przez rząd zmiany systemowe w zakresie zagospodarowania przestrzeni, w tym prace Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, mają także na względzie zwiększenie popytu na pracę urbanistów, w tym poprzez dążenie do wzmocnienia pozycji ekonomicznej gminy. Również realizacja zadania ministra infrastruktury i rozwoju, wynikającego z art. 47a u.p.z.p.: dokonanie przeglądu i analizy zasad, sposobu, a także warunków funkcjonowania instytucji, procedur i instrumentów w zakresie kształtowania ładu przestrzennego oraz przedłożenie Radzie Ministrów propozycji zmian, w aspekcie szeroko pojętego podnoszenia jakości planowania przestrzennego, następuje z uwzględnieniem KPZK 2030. Działania te służyć mają wzmocnieniu instytucjonalnemu i jakościowemu planowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że nie należy dopatrywać się sprzeczności między treścią Europejskiej Karty Planowania a zniesieniem samorządu zawodowego urbanistów. Polityka przestrzenna państwa, określona w KPZK 2030, jest oparta na zasadach zrównoważonego rozwoju i tych samych dokumentach europejskich, na które powołuje się Europejska Karta Planowania. Realizacja zadań, stawianych urbanistom przez sygnatariuszy tej karty, wymaga kształtowania sfery wolności zawodowej oraz dobrych narzędzi systemowych, objętych obecnie pracami administracji rządowej. Zgodnie z planem działań służących realizacji KPZK 2030 (dokument Rady Ministrów) równolegle do wprowadzania zmian systemowych będą realizowane zadania umożliwiające poszerzenie warsztatu planistów przestrzeni, w tym urbanistów.