SPS-023-25992/14 - Instytucja wezwania na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie pragnę zauważyć, że ta sprawa była przedmiotem zapytania pani poseł (...), które zostało przekazane przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr SPS-024-6505/14. Minister finansów udzielił odpowiedzi na to zapytanie pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr PK4/0602/11/AAN/14/RD-41074/LZW-47141. Jednocześnie odnosząc się do kwestii poruszonych w interpelacji, ponownie uprzejmie wyjaśniam.

Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) organ podatkowy może wezwać stronę lub inne osoby do złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania określonej czynności osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego lub rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej ważnej przyczyny, organ podatkowy może przyjąć wyjaśnienie lub zeznanie albo dokonać czynności w miejscu pobytu tej osoby. Stosownie do art. 156 ustawy Ordynacja podatkowa wezwany jest obowiązany do osobistego stawienia się tylko na obszarze województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa. Jeżeli właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest organ podatkowy mający siedzibę na obszarze województwa innego niż województwo, w którym zamieszkuje lub przebywa osoba obowiązana do osobistego stawienia się, może zastrzec, że chce stawić się przed organem właściwym do rozpatrzenia sprawy.

W przypadku wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu organ podatkowy w postanowieniu o wszczęciu postępowania poucza stronę o możliwości złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia zastrzeżenia, o którym mowa powyżej. Powołane przepisy mają odpowiednie zastosowanie także w procedurze czynności sprawdzających oraz w kontroli podatkowej (art. 280 i art. 292 Ordynacji podatkowej).

Natomiast w myśl art. 50 i 51 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. W przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa. Obowiązek osobistego stawiennictwa dotyczy również wezwanego zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie albo mieście.

Odnosząc się do podniesionej w interpelacji, kwestii "zróżnicowania zakresu terytorialnego instytucji wezwania" na gruncie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, pragnę wyjaśnić, iż występujące różnice wynikają ze struktury organizacyjnej rządowej administracji podatkowej oraz uregulowań dotyczących terytorialnego zasięgu działania tej administracji.

Co do zasady właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania lub adresu siedziby podatnika, płatnika lub inkasenta.

Wykaz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych oraz terytorialny zasięg ich działania jest określony w rozporządzeniu ministra finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1441). Siedziba danego naczelnika urzędu skarbowego jest zlokalizowana z reguły w mieście powiatowym, a terytorialny zasięg działania danego naczelnika urzędu skarbowego obejmuje powiat, natomiast w przypadku dużych miast, np. Krakowa, Łodzi, daną dzielnicę miasta. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w odniesieniu do naczelników urzędów celnych i dyrektorów izb celnych - rozporządzenie ministra finansów z dnia 13 lutego 2009 r. w sprawie wykazu i terytorialnego zasięgu działania urzędów celnych, których odpowiednio naczelnicy i dyrektorzy są właściwi do wykonywania zadań w zakresie akcyzy na terytorium kraju (Dz. U. z 2013 r. poz. 332) oraz rozporządzenie ministra finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu urzędów celnych i izb celnych, których odpowiednio naczelnicy i dyrektorzy są właściwi do wykonywania zadań w zakresie podatku od gier, oraz terytorialnego zasięgu ich działania (Dz. U. z 2013 r. poz. 172).

Wprowadzenie w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa regulacji nakładającej obowiązek osobistego stawiennictwa tylko do obrębu gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa podatnik utrudniłoby, naczelnikowi urzędu skarbowego oraz naczelnikowi urzędu celnego prawidłowe wykonywanie ich ustawowych zadań. Mając na względzie, że siedziby tych organów podatkowych znajdują się w miastach powiatowych, z obowiązku osobistego stawiennictwa byliby wyłączeni podatnicy oraz osoby wzywane na przesłuchanie w charakterze świadka mające miejsce zamieszkania na terenie gmin oraz miast, niebędących miastami powiatowymi. W takim przypadku organy podatkowe byłyby pozbawione możliwości bezpośredniego przeprowadzenia środków dowodowych z udziałem podatnika lub innych osób wzywanych do osobistego stawiennictwa. Organy podatkowe, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 122 ustawy - Ordynacja podatkowa, skonkretyzowaną w art. 187 tej ustawy, w celu zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, musiałyby korzystać z pomocy prawnej (art. 157 ustawy - Ordynacja podatkowa). Standardem stałoby się korzystanie z instytucji pomocy prawnej, co w konsekwencji wydłużyłoby czas trwania postępowań podatkowych oraz generowało zwiększenie kosztów po stronie organów podatkowych. Ponadto należy mieć również na uwadze terytorialny zasięg działania organów odwoławczych, tj. dyrektora izby skarbowej oraz dyrektora izby celnej. Terytorialny zasięg działania danego dyrektora izby skarbowej obejmuje dane województwo, np. terytorialny zasięg działania dyrektora izby skarbowej w Warszawie obejmuje województwo mazowieckie. Organ odwoławczy nie mógłby wezwać podatnika do osobistego stawiennictwa, w przypadku gdy podatnik miałby miejsce zamieszkania poza obszarem miasta, w którym jest siedziba organu odwoławczego. Konsekwencje przyjęcia takiego rozwiązania byłyby podobne jak w przypadku naczelnika urzędu skarbowego oraz naczelnika urzędu celnego.

Przepis art. 156 ustawy - Ordynacja podatkowa nakładający obowiązek do osobistego stawienia się tylko na obszarze województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa strona postępowania, jest zatem dostosowany do struktury organizacyjnej rządowej administracji podatkowej i terytorialnego zasięgu jej działania. Z uwagi na przedstawione okoliczności nie jest możliwe wprowadzenie w tym przepisie rozwiązań analogicznych jak w art. 51 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W interpelacji została poruszona również kwestia braku w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa przepisu nakładającego na organ podatkowy obowiązek dołożenia starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Odnosząc się do tej kwestii, pragnę podkreślić, że w obecnym stanie prawnym do osobistego stawiennictwa, co do zasady, jest zobowiązana osoba wezwana w charakterze świadka. Osobiste stawiennictwo tej osoby jest niezbędne dla oceny kryteriów dotyczących zdolności bycia świadkiem oraz zagwarantowanie świadkowi prawa odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania (art. 195-196 ustawy Ordynacja podatkowa). Poza tym osobisty udział świadka w czynności złożenia zeznania jest zdeterminowany charakterem tego środka dowodowego oraz sposobu jego przeprowadzenia. Zaznaczenia wymaga, że strona ma zagwarantowane przepisem art. 190 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa prawo udziału w przesłuchaniu świadka, zadawania pytań świadkowi oraz składania wyjaśnień.

Natomiast w przypadku strony osobisty udział w postępowaniu sprowadza się do jej uczestnictwa w niektórych czynnościach dowodowych przeprowadzanych przez organ podatkowy, przy czym udział ten ma charakter fakultatywny. W przypadku wzywania strony na przesłuchanie, w wezwaniu organ podatkowy ma obowiązek poinformować stronę o prawie odmowy wyrażenia zgody na przesłuchanie i o związanej z tym możliwości niestawienia się na wezwanie (art. 159 § 1a ustawy - Ordynacja podatkowa). Strona może być przesłuchana tylko po wyrażeniu przez nią zgody (art. 199 ustawy - Ordynacja podatkowa).

Z kolei w myśl art. 159 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy w wezwaniu kierowanym do strony postępowania lub świadka musi wskazać w jakiej sprawie, w jakim charakterze oraz w jakim celu osoba ta zostaje wezwania. Przepis ten nakłada na organ podatkowy, przed skierowaniem wezwania, obowiązek przeprowadzenia analizy czy wezwanie do osobistego stawiennictwa jest faktycznie konieczne. Do przeprowadzenia takiej analizy obliguje organ podatkowy również przepis art. 160 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym w sprawach uzasadnionych ważnym interesem adresata lub gdy stan sprawy tego wymaga, wezwania można dokonać telegraficznie lub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności z podaniem danych wymienionych w art. 159 § 1 i 1a. Ponadto organ podatkowy na żądanie strony jest obowiązany zwrócić koszty podróży związane z osobistym stawiennictwem strony, jeżeli postępowanie podatkowe zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została błędnie wezwana do stawienia się (art. 266 ustawy - Ordynacja podatkowa).

Pragnę podkreślić, że zasada nieuciążliwości i kultury administrowania jest elementem składowym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych wyrażonej w art. 121 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Z kolei zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 125 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa obliguje organy podatkowe do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Istniejące różnice między art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego a art. 155 ustawy - Ordynacja podatkowa wyrównują zasady ogólne przewidziane w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa.

Mając na względzie, że zasady ogólne gwarantują przestrzeganie przez organy podatkowe zasady nieuciążliwości, bezprzedmiotowe jest wprowadzanie w tym zakresie zmiany w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa. Z tego również względu poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa (druk sejmowy nr 266) nie uzyskał pozytywnej rekomendacji Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach.

Wyrażam nadzieję, że niniejsza odpowiedź pozwoli na wyjaśnienie zgłoszonych wątpliwości.