SPS-023-25650/14 - Stanowisko MPiPS w sprawie działalności związków zawodowych

Jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest gwarantowana przez państwo wolność zrzeszania się obywateli, tj. wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji (art. 12 oraz art. 58 i 59 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Zasada ta ma swe źródło w podstawowych wolnościach i prawach człowieka i obywatela, co znajduje potwierdzenie we współczesnych aktach prawa międzynarodowego. W szczególności przywołać należy akty prawne Międzynarodowej Organizacji Pracy, zgodnie z którymi uznanie wolności zrzeszania się stanowi jeden z warunków zapewniających powszechny i trwały pokój na świecie. Gwarancje wolności zrzeszania się w związkach zawodowych wynikają ponadto z aktów ONZ (Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, uchwalone w Nowym Jorku dnia 16 grudnia 1966 r.), Rady Europy (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Europejska Karta Społeczna sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r.) czy Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych, która po wejściu w życie traktatu z Lizbony ma charakter wiążący). Wyznaczają one minimalne międzynarodowe standardy prawa związkowego, uprawnień związków zawodowych i działaczy związkowych, które muszą być respektowane we wszystkich demokratycznych państwach europejskich.

W zakresie wolności zrzeszania się w związkach zawodowych należy stwierdzić, że w polskim prawie pracy można wskazać trzy podstawowe funkcje związków zawodowych: ochronną, kontrolną oraz reprezentacyjną.

Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 58 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Dlatego też jakiekolwiek zmiany w obecnie obowiązujących w Polsce ustawach dotyczących wolności zrzeszania się poszczególnych grup pracowników w związkach zawodowych, a także w podstawowej w omawianym zakresie ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167) wymagają szczególnej rozwagi pod względem ich zgodności z wiążącym Rzeczpospolitą Polską prawem międzynarodowym.

Zgodnie z art. 1 ustawy o związkach zawodowych związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W zakresie swojej działalności statutowej związek zawodowy jest niezależny od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji.

Związki zawodowe są uprawnione do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań w celu obrony interesów pracowniczych, zarówno indywidualnych, jak i zbiorowych. Mogą być one przedsiębrane zarówno wobec podmiotu zatrudniającego, jak i władz publicznych wszystkich szczebli. Ich zasady określają przepisy ww. ustawy o związkach zawodowych. W praktyce obrona interesów pracowniczych często polega na przeciwstawieniu się działaniom w stosunkach pracy, które w płaszczyźnie normatywnej, ekonomiczno-socjalnej, funkcjonalnej bądź organizacyjno-technicznej pogarszają sytuację kolektywu pracowniczego. Szczegółowe mechanizmy reprezentacji obowiązujące w tej materii określa art. 7 ustawy o związkach zawodowych.

W celu zagwarantowania skuteczności działań związków zawodowych, przepisy ustawy o związkach zawodowych otoczyły szczególną ochroną prawną działaczy związkowych szczebla zakładowego. Ochrona ta obejmuje prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy (tzn. "urlop związkowy") działaczy związkowych (art. 31 ustawy) oraz ochronę trwałości stosunku pracy tych osób (art. 32 ustawy).

Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych statuuje prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy (tzn. "urlopu związkowego") działaczy związkowych szczebla zakładowego. W płaszczyźnie podmiotowej odnosi się on do pracowników w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych wybranych do zarządu zakładowej organizacji związkowej. Prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy przysługuje na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej. Oznacza to, że trwa ono tylko przez okres wykonywania mandatu. Zwolnienie z obowiązku wykonywania pracy może nastąpić tylko na wniosek zarządu zakładowej organizacji związkowej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336) ww. wniosek powinien zawierać:

- imienne wskazanie pracownika, któremu zwolnienie od pracy ma zostać udzielone,

- wskazanie okoliczności uzasadniających zwolnienie od pracy,

- wskazanie, czy zwolnienie od pracy ma być udzielone z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, czy bezpłatnie,

- określenie wymiaru i okresu zwolnienia od pracy.

Wniosek powinien zawierać wszelkie informacje uzasadniające podjęcie przez pracodawcę stosownej decyzji, gdyż ma on dla pracodawcy w sferze podmiotowej i finansowej wiążący charakter. Pracodawca zachowuje jednak uprawnienie do weryfikacji treści wniosku. W szczególności może sprawdzić, czy osoby wymienione we wniosku pełnią funkcje organizacyjne w zarządzie i czy proponowany rozmiar ilościowy zwolnienia odpowiada określonym w ustawie ograniczeniom.

Z kolei art. 31 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych statuuje prawo do zwolnienia działacza zakładowej organizacji związkowej od pracy na czas niezbędny do wykonania doraźnej czynności wynikającej z funkcji związkowej.

Analogiczne rozwiązanie uregulowane w art. 25 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych statuuje prawo do zwolnienia od pracy na czas niezbędny do wykonania doraźnej czynności wynikającej z funkcji związkowej poza zakładem pracy. Przepis odnosi się do wszystkich działaczy związkowych szczebla ponadzakładowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy konkretna funkcja ma charakter statutowy, czy tylko doradczy oraz czy jest piastowana w strukturach lokalnych (np. regionalnych), czy też ogólnokrajowych (np. branżowych). Istota cechy "doraźności" czynności związkowej polega zawsze na obiektywnej konieczności niezwłocznego jej wykonania w ramach legalnie prowadzonej działalności związkowej.

Zakres podmiotowy wymienionych regulacji jest bardzo szeroki i nie jest ograniczony wyłącznie do członków zarządu zakładowej (ponadzakładowej) organizacji związkowej. Obejmuje on wszystkich członków związku zawodowego pełniących także inne funkcje w tym związku (komisja rewizyjna, komisja regulaminowa itp.). Decyduje w tym zakresie statut organizacji zakładowej. Przez pełnienie funkcji w związku zawodowym należy rozumieć również także takie funkcje, które nie wynikają bezpośrednio ze statutu (statut ich nie przewiduje). Będzie to zatem udział w doraźnie powołanej przez związek komisji, komitecie strajkowym czy komitecie przeprowadzającym referendum. Z tego też należy wnosić, że do doraźnego zwolnienia ze świadczenia pracy nie jest uprawniony "szeregowy" członek związku zawodowego, niepełniący w związku żadnej stałej funkcji lub któremu doraźnie nie powierzono określonej funkcji (por. J. Żołyński, Pracodawca a związki zawodowe. Wybrane problemy zbiorowego prawa pracy, Oficyna 2011).

Odnosząc się do gwarancji trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 32 ustawy gwarancjami tymi w sferze podmiotowej zostali objęci:

- imiennie wskazani członkowie zarządu zakładowej organizacji związkowej (ust. 1),

- imiennie wskazani inni pracownicy będący członkami zakładowej organizacji związkowej, upoważnieni do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej czynności w sprawach z zakresu prawa pracy (ust. 1),

- imiennie wskazani uchwałą komitetu założycielskiego pracownicy (ust. 7),

- pracownicy pełniący z wyboru funkcję związkową poza zakładową organizacją związkową, korzystający u pracodawcy z urlopu bezpłatnego lub ze zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy (ust. 9).

Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to w praktyce, że gwarancje zatrudnienia przewidziane w art. 32 omawianej ustawy nie odnoszą się do żadnych innych kategorii działaczy związkowych, i to niezależnie od tego, jaką funkcję sprawują oni w strukturach organizacyjnych. Pogląd ten znajduje swe uzasadnienie w dyrektywie interpretacyjnej exceptiones non sunt extendendae. Z punktu widzenia analizowanego przepisu nie ma natomiast znaczenia, na podstawie jakiego aktu kreującego stosunek pracy świadczy pracę działacz związkowy. Przewidziane w nim gwarancje odnoszą się zarówno do pracowników kontraktowych - zatrudnionych także na podstawie umów terminowych, jak i pracowników świadczących pracę na podstawie mianowania, powołania bądź wyboru.

Nie ulega wątpliwości, że powyższe uprawnienia działaczy związkowych nie mogą być przez związek nadużywane (co byłoby niezgodne z art. 8 Kodeksu pracy). Nie może na przykład dochodzić do sytuacji, że związek deleguje niewspółmiernie do potrzeb dużą liczbę pracowników do wykonania doraźnej czynności, jedynie po to, aby dodatkowo zdezorganizować pracę w zakładzie pracy i wywrzeć presję na pracodawcę. W szczególności wobec pracowników, którzy nie uzyskają zgody pracodawcy i nie stawią się do pracy, mogą być wówczas podjęte środki dyscyplinarne, z możliwością rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (por. J. Żołyński, op. cit.). Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II PK 367/09, gdzie uznał, że ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych może być zwolnienie się z pracy przez związkowca bez uzyskania zgody pracodawcy.

W literaturze wskazuje się, że normalna działalność związkowa nie może stanowić czynnika dysfunkcjonalnego dla stosowanej przez pracodawcę organizacji pracy. Zasada ta odnosi się zwłaszcza do podmiotów zatrudniających, u których praca ma charakter silnie skooperowany (por. K. W. Baran, Zbiorowe prawo pracy. Komentarz, Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., Warszawa 2007).

Z kolei nieuzasadnione nierealizowanie przez pracodawcę ww. uprawnień związkowych może być traktowane jako utrudnianie działalności związkowej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych.

Jakiekolwiek zmiany ww. przepisów wymagałyby uprzedniego rozpatrzenia przez Trójstronną Komisję do spraw Społeczno-Gospodarczych. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) stanowi ona forum dialogu społecznego prowadzonego dla godzenia interesów pracowników, interesów pracodawców oraz dobra publicznego. W skład komisji wchodzi siedmiu partnerów społecznych (reprezentatywne organizacje związkowe i reprezentatywne organizacje pracodawców). Celem działalności komisji jest dążenie do osiągnięcia i zachowania pokoju społecznego.

Nie ulega wątpliwości, że w obecnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych, odbiegających od czasów wczesnej transformacji ustrojowej w Polsce, należałoby rozważyć zmianę niektórych uprawnień związków zawodowych. Ewentualne zmiany w tym zakresie wymagają jednak szczegółowej analizy z udziałem ekspertów, a także pogłębionej dyskusji w ramach Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych. Nie można wykluczyć, że efektem tej dyskusji będzie przebudowa dotychczasowych koncepcji stosunków przemysłowych w państwie, a także wyznaczenie nowej roli i miejsca związków zawodowych oraz organizacji pracodawców. Najbardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby, aby inicjatywa wprowadzenia zmian prawnych w omawianym zakresie pochodziła od partnerów społecznych, w szczególności od organizacji pracodawców, a sprawy te stały się w pierwszej kolejności przedmiotem ustaleń w ramach dialogu autonomicznego (tekst jedn.: bez udziału strony rządowej).

Niezależnie od powyższego, w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej prowadzone są obecnie prace analityczne, z udziałem ekspertów Międzynarodowej Organizacji Pracy, mające na celu przygotowanie nowelizacji ustawy o związkach zawodowych oraz innych ustaw z zakresu zbiorowego prawa pracy. W wyniku tych prac zostanie wypracowana propozycja koniecznych zmian dotyczących prawa do koalicji, a także obowiązków i uprawnień organizacji związkowych oraz członków tych organizacji. Propozycja ta zostanie przedstawiona Prezydium Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych, po czym przewiduje się przeprowadzenie szczegółowych konsultacji z partnerami społecznymi wchodzącymi w skład komisji.

Odnosząc się do pytania pani poseł dotyczącego wynagrodzeń działaczy związkowych, należy podkreślić, że polski model prawa związkowego ma charakter zakładowy. Oznacza to, że organizacje związkowe są usytuowane w zakładach pracy, a członkowie związków są pracownikami poszczególnych pracodawców. W efekcie powyższego członkowie związków są wynagradzani na zasadach przyjętych u poszczególnych pracodawców.

Zgodnie z art. 77² Kodeksu pracy pracodawca zatrudniający co najmniej 20 pracowników, nieobjętych zakładowym układem zbiorowym pracy ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy, ustala warunki wynagradzania za pracę w regulaminie wynagradzania. W regulaminie wynagradzania pracodawca może ustalić także inne świadczenia związane z pracą i zasady ich przyznawania. Jednocześnie przepisy Kodeksu pracy nie wprowadziły zakazu wydania regulaminu, gdy tego rodzaju pracowników jest mniej niż 20. Regulamin wynagradzania obowiązuje do czasu objęcia pracowników zakładowym układem zbiorowym pracy lub ponadzakładowym układem zbiorowym pracy ustalającym warunki wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą w zakresie i w sposób umożliwiający określanie, na jego podstawie, indywidualnych warunków umów o pracę.