SPS-023-23878/11 - Stanowisko MPiPS w sprawie orzekania o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16. roku życia

Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na przesłane przez Pana Marszałka przy pismach z dnia 29 lipca 2011 r. (znak: SPS-023-23878/11 i SPS-023-23879/11) interpelacje pana posła Johna Abrahama Godsona w sprawie orzekania o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16. roku życia i w sprawie orzekania o niepełnosprawności jedynie osób, które ukończyły 16. rok życia, uprzejmie informuję, iż w mojej ocenie obydwie interpelacje dotyczą orzekania o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16. roku życia. W związku z powyższym pozwolę sobie udzielić odpowiedzi jednym pismem.

W latach dziewięćdziesiątych XX w. przeprowadzona została reforma funkcjonującego systemu ubezpieczeń społecznych, która sprowadziła proces oceny naruszenia sprawności organizmu do oceny zdolności do pracy i ustalania związanych z nią uprawnień do świadczeń rentowych. Ponieważ system orzeczniczy w takim kształcie nie obejmował wszystkich osób, które miały naruszoną sprawność organizmu, zaistniała potrzeba zbudowania równoległego systemu, który łączyłby stan zdrowia osoby orzekanej z potrzebą jej rehabilitacji w wymiarze społecznym i zawodowym. W ten sposób został powołany do życia system orzekania o niepełnosprawności, którego podstawowym zadaniem stało się ustalanie, na podstawie oceny ograniczenia zdolności do samodzielnego funkcjonowania w różnorodnych sferach życia, prawa do korzystania z ulg i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie przepisów prawa. Ponieważ orzekanie o niepełnosprawności nie łączy się w żaden sposób z uzyskaniem prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, system ten określony został mianem systemu pozarentowego.

Orzekanie o niepełnosprawności rozpoczęło swoje funkcjonowanie z dniem 1 września 1997 r., w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (art. 8 ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym, Dz. U. Nr 100, poz. 461). Od 1 stycznia 1998 r. realizowane jest w oparciu o postanowienia ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 3-6c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721). Szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności regulują przepisy rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17, poz. 162, z późn. zm.) oraz rozporządzenia ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, z późn. zm.). W oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji prowadzone jest zatem postępowanie orzecznicze mające na celu ustalenie:

- niepełnosprawności osób w wieku do 16. roku życia (od 1 stycznia 2002 r.),

- stopnia niepełnosprawności w stosunku do osób, które ukończyły 16. rok życia,

- wskazań do korzystania z ulg i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, stosownie do naruszenia sprawności organizmu i wynikających z tego ograniczeń funkcjonalnych.

Mając na uwadze powyższe, pragnę zauważyć, że osoby, które nie ukończyły 16. roku życia są zaliczane do osób niepełnosprawnych od dnia 1 stycznia 2002 r. Nie ma zatem żadnych przesłanek do podejmowania działań legislacyjnych służących uregulowaniu procesu orzekania o niepełnosprawności dzieci.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy.

Pojęcie niepełnosprawność/stopień niepełnosprawności obejmuje więc kategorię zdolności do pełnienia przez człowieka ról społecznych. Zachodzi bowiem zależność pomiędzy ograniczeniem zdolności do realizacji oczekiwań, funkcji, zachowań i postaw wynikających z zajmowanej pozycji społecznej w różnych grupach społecznych a niepełnosprawnością. Niepełnosprawność, zgodnie z kryterium ustawowym, to niemożność efektywnego pełnienia ról społecznych, tj. wypełniania zobowiązania wynikającego z zajmowanej pozycji społecznej przy korzystaniu przez osobę z przysługujących jej przywilejów i praw według bardziej lub mniej określonego wzoru, a więc niemożność bądź trudności w codziennej aktywności i uczestnictwie.

Oznacza to, że ocena stanu zdrowia nie jest jedynym wyznacznikiem niepełnosprawności, bowiem orzecznictwo o niepełnosprawności uwzględnia zarówno fizyczne, psychiczne, jak i społeczne aspekty funkcjonowania człowieka. Przyjęte zasady orzekania oznaczają, iż orzekanie o niepełnosprawności ma charakter kompleksowy. Wystąpienie tylko jednego z elementów, np. naruszenia sprawności organizmu (potocznie utożsamianego z chorobą), nie musi zatem oznaczać, że mamy do czynienia z niepełnosprawnością. Natomiast intensywność tego czynnika nie wpływa bezpośrednio na ustaloną niepełnosprawność lub jej stopień, jeżeli w następstwie jego występowania nie dochodzi do istotnych ograniczeń w sferze aktywności dziecka.

Prawnym potwierdzeniem niepełnosprawności, pozwalającym na zaliczenie do osób niepełnosprawnych, jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenie o niepełnosprawności. W przypadku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przepisy ww. ustawy przewidują gradację niepełnosprawności poprzez określenie jej stopni.

Natomiast w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 roku życia, niepełnosprawność nie podlega gradacji. Osoby te mogą więc uzyskać orzeczenie o niepełnosprawności. Dzieci do 16. roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Niepełnosprawność dziecka orzeka się na czas określony, jednak na okres nie dłuższy niż do ukończenia przez dziecko 16. roku życia. Decyduje ocena możliwości poprawy funkcjonowania dziecka. Z chwilą ukończenia 16. roku życia dzieci, o ile dalej spełniają przesłanki zaliczenia do osób niepełnosprawnych, uzyskują orzeczenie o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Orzekanie o niepełnosprawności dziecka zostało wprowadzone 1 stycznia 2002 r. w wyniku nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerwania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1792). Bezpośrednią przesłanką wprowadzenia orzekania o niepełnosprawności w stosunku do dzieci była potrzeba zmiany podstawy wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Do chwili wprowadzenia przedmiotowej nowelizacji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, o stanach zdrowia dzieci uprawniających do zasiłku pielęgnacyjnego orzekali lekarze z zakładów opieki zdrowotnej.

Ponieważ ten system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego budził kontrowersje ze względu na nieprecyzyjne kryteria orzekania, zdecydowano się na zmianę podstawy przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego i oparcie jej na orzeczeniu o niepełnosprawności, które pozwala na kompleksową ocenę codziennego funkcjonowania dziecka z uwzględnieniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast ustalenie granicy wieku dzieci na lat 16 związane jest z realizacją podstawowego celu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych. Najistotniejszym elementem procesu aktywizacji osób niepełnosprawnych jest możliwość podjęcia lub kontynuowania przez nich zatrudnienia.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisami art. 190 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) zabronione jest zatrudnianie osób, które nie ukończyły 16 lat. Mając na uwadze powyższe, ustalanie granicy wieku orzekania o niepełnosprawności na lat 16 pozwala na skuteczne realizowanie procesu aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych.

Odnosząc się do poszczególnych pytań zawartych w interpelacjach, pragnę na wstępie zauważyć, iż w każdym przypadku, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego określają szczególne uprawnienia dla osób niepełnosprawnych bez zdefiniowania, że odnoszą się one tylko do osób niepełnosprawnych do 16. roku życia lub tylko do osób z określonym stopniem niepełnosprawności, ulgi i uprawnienia przysługują zarówno niepełnosprawnym dzieciom posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności, jak też osobom powyżej 16. roku życia posiadającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia równoważne (o których mowa w art. 5 i 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Mając na uwadze powyższe, należy zatem zauważyć, iż teza o dyskryminacji rodzin posiadających niepełnosprawne dzieci w związku z niemożliwością ustalenia ich statusu prawnego jako osób niepełnosprawnych nie znajduje potwierdzenia. Jednocześnie tytułem przykładu należy wskazać, iż niepełnosprawne dzieci posiadające orzeczenie o niepełnosprawności mogą korzystać z szeregu świadczeń określonych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (uczestnictwo w turnusach rehabilitacyjnych, likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze) dofinansowywanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Niepełnosprawne dzieci posiadają uprawnienia do ulgowych przejazdów w komunikacji publicznej, określone przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 z późn. zm.), z kolei rodzice dzieci niepełnosprawnych korzystają ze świadczeń określonych przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) czy ulg podatkowych wskazanych w przepisach ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.). Odnosząc się do kwestii mieszkań socjalnych, to problematyka ta jest regulowana przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). W świetle przepisów przedmiotowej ustawy niepełnosprawność nie jest kryterium ustawowym uwzględnianym w związku z przyznawaniem lokali socjalnych. Natomiast art. 21 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy pozostawia gminie prawo do określenia (w formie uchwały) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a więc również lokali socjalnych. Tym niemniej pragnę podkreślić, iż jeżeli niepełnosprawność jest w następstwie uchwały danej rady gminy kryterium wpływającym na zasady przyznania lokalu socjalnego, to biorąc pod uwagę zapisy samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie ma podstaw do pomijania osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności (dzieci do 16. roku życia) w ramach tego kryterium.