SPS-023-23112/13 - Konsekwencje obowiązywania przepisów ustawy o grach hazardowych w świetle wyroku ETS C-213/11.

Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) została uchwalona w związku z koniecznością kompleksowej regulacji obszaru gier i zakładów wzajemnych. Potrzeba wprowadzenia nowych rozwiązań systemowych spowodowana była dynamicznie zmieniającym się i rozwijającym rynkiem gier i zakładów wzajemnych, nowymi technologiami stosowanymi w tym sektorze gospodarki narodowej oraz występującymi na tym rynku nieprawidłowościami. Ustawa ta usystematyzowała rynek gier na automatach o niskich wygranych, wprowadziła dodatkowy limit lokalizacyjny dla kasyn gry. Ponadto umożliwiła skuteczne respektowanie zakazu udziału w grach osób poniżej 18. roku życia przez zobowiązanie osób prowadzących ośrodki gier i punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oraz prowadzących lokale z automatami do legitymowania osób grających i stosowania sankcji za dopuszczenie do gry osób poniżej 18. roku życia, ograniczenie możliwości promocji i reklamy gier hazardowych.

Odnosząc się do treści interpelacji, należy wskazać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 Fortuna i inni, wskazując na art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. uznał, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne". Zatem Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie C-213/11, C-214/11, C-217/11 Fortuna i inni nie przesądził, czy przepisy będące przedmiotem pytań prejudycjalnych stanowią przepisy techniczne, pozostawiając do rozstrzygnięcia tę kwestię sądom krajowym. W świetle posiadanych informacji w opinii ministra finansów w chwili obecnej nie ukształtowała się jeszcze ostatecznie linia orzecznicza sądów administracyjnych w tej sprawie, w przypadku zaś rozpraw, które odbyły się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w większości składy orzekające nie wypowiedziały się co do charakteru przepisów ustawy, pozostawiając ustalenie tego faktu organom.

Ponadto niezależnie od interpretacji ww. orzeczenia, przepisy ustawy o grach hazardowych formalnie obowiązują i nadal stanowią integralną część porządku prawnego. Prawodawca krajowy nie może traktować ich jako przepisów nieistniejących i/lub automatycznie unieważnionych. Na poparcie powyższego należy wskazać stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13, zgodnie z którym sąd orzekający w konkretnej sprawie nie powinien odmawiać stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych z powodu braku wcześniejszej notyfikacji tych przepisów w Komisji Europejskiej. W ocenie SN poszczególne sądy krajowe nie mają kompetencji do stwierdzania ważności bądź nieważności przepisów prawa krajowego, gdyż jedyną instytucją do tego uprawnioną jest Trybunał Konstytucyjny. Dodatkowo SN stwierdził, że kwestia notyfikacji nie ma bezpośredniego wpływu na ważność przepisów prawa polskiego, ale może natomiast mieć znaczenie przy orzekaniu o ich zgodności z Konstytucją RP.

Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dotychczas uchylał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz decyzje dyrektorów izb celnych ze względu na konieczność ustalenia, czy zastosowane w danych sprawach przepisy są przepisami technicznymi. NSA nie przesądza o techniczności bądź nietechniczności przepisów omawianej ustawy, lecz uchyla rozstrzygnięcia ze względów proceduralnych, o których mowa powyżej. Niemniej jednak zapadają w chwili obecnej również wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych uznające, iż ww. przepisy nie są przepisami technicznymi (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 531/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 439/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia III SA/Łd 499/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., I SA/Po 453/13).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że obowiązek notyfikacji przepisów technicznych jest respektowany i w przypadku gdy taki obowiązek istnieje, dokonuje się notyfikacji. Podkreślenia wymaga, iż na etapie prac nad projektem ustawy o grach hazardowych prowadzonych w 2009 r. wyłączono część przepisów, która w opinii ekspertów bezdyskusyjnie podlegała obowiązkowi notyfikacji, do odrębnego procedowania. Przepisy te zostały notyfikowane Komisji Europejskiej pod numerem 2010/225 i dopiero po zakończeniu procesu notyfikacji weszły w życie jako nowelizacja ustawy o grach hazardowych pod nazwą ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779).

Odnosząc się do kwestii postępowań karnoskarbowych, zauważam, że na bieżąco prowadzony jest monitoring orzecznictwa sądów powszechnych w sprawach o przestępstwa skarbowe z art. 107 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy, dotyczących urządzania gier na automatach poza kasynami gier. Prowadzone analizy wskazują, że sądy rejonowe wydawały w sprawach o takie przestępstwa skarbowe zarówno wyroki skazujące, jak i wyroki uniewinniające bądź umarzające postępowania. Należy przy tym zauważyć, że wyroki sądów rejonowych uniewinniające lub umarzające postępowania karne skarbowe z powodu braku znamion przestępstwa z uwagi na brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych w większości przypadków były uchylane przez sądy okręgowe wskutek apelacji składanych przez urzędy celne występujące w roli oskarżycieli publicznych. Można jedynie wskazać na występowanie różnic interpretacyjnych w zakresie wpływu w wyroku TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 na stosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych w związku z przepisami Kodeksu karnego skarbowego, co skutkowało rozbieżnym orzecznictwem sądów karnych w analogicznych sprawach rozpatrywanych przez różne sądy.

Jak już wcześniej wskazano, w dniu 28 listopada 2013 r. Sąd Najwyższy wydał dwa postanowienia o sygn. akt I KZP 14/13 i II KZP 15/13, w których stwierdził, że organy władzy publicznej nie mogą w sposób dowolny odmawiać stosowania przepisów Kodeksu karnego skarbowego i ustawy o grach hazardowych, w sytuacji gdy normy prawne nakładają na nie obowiązek określonego działania. Sąd Najwyższy podkreślił, że jedyną instytucją uprawnioną do stwierdzania ważności bądź nieważności przepisów prawa krajowego jest Trybunał Konstytucyjny. Przepisy prawa mogą być stosowane do czasu stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uniewinnienie lub umorzenie postępowania z powodu braku znamion przestępstwa skarbowego określonego w art. 107 Kodeksu karnego skarbowego. W następstwie wykładni przedstawionej przez Sąd Najwyższy następuje ujednolicenie linii orzeczniczej sądów rozpoznających sprawy o przestępstwa skarbowe z art. 107 Kodeksu karnego skarbowego. Obecnie sądy okręgowe uchylają wyroki sądów rejonowych uniewinniające lub umarzające postępowania w takich sprawach wydane przed 28 listopada 2013 r. (np. postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt. IX KZ 680/13).

Odnosząc się do kwestii poruszonej w pkt 6 interpelacji, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Służba Celna posiada dane dotyczące przede wszystkim liczby legalnych automatów do gier. Wynika z nich, że w 2011 r. legalnie (automaty o niskich wygranych, automaty w salonach gier i kasynach gry) funkcjonowało na rynku łącznie 21 909 urządzeń, w tym 760 automatów w kasynach gry, 6992 automaty w salonach gier i 14 157 automatów o niskich wygranych, natomiast w 2012 r. - 18 350 takich urządzeń, w tym 1423 automaty w kasynach gry, 5954 automaty w salonach gier i 10 973 automaty o niskich wygranych. Należy przy tym podkreślić, że poza kasynami gry, w których liczba eksploatowanych automatów do gier wykazuje tendencję wzrostową, rynek legalnie urządzanych gier z wykorzystaniem tych urządzeń stopniowo wygasa, co wynika z rozwiązań prawnych dotyczących organizacji i funkcjonowania rynku gier hazardowych wdrożonych z dniem 1 stycznia 2010 r. (wejście w życie ustawy o grach hazardowych). Ponadto należy zauważyć, że przyjęte rozwiązania prawne w zakresie wygaszania rynku gier urządzanych na automatach o niskich wygranych przyniosły skutek w postaci ograniczenia liczby tych automatów z 53 156 szt. na koniec 2009 r. do 7316 szt. w III kwartale 2013 r.

Oprócz czynności prowadzonych wobec podmiotów legalnie działających w obszarze gier hazardowych Służba Celna przeciwdziała również nielegalnemu urządzaniu i prowadzeniu gier hazardowych poprzez rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych w obszarze gier hazardowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy.

Istnienie szarej strefy w sektorze rynku gier hazardowych związane jest z realizowaną przez państwo zasadą organizacji tego rynku, tj. zasadą reglamentacji. Dobra znajomość przez Służbę Celną miejsc nielegalnie urządzanych gier, szybkość reakcji tej służby w takich przypadkach i intensywność podejmowanych działań kontrolnych powoduje, że szara strefa w tym obszarze jest likwidowana na bieżąco. Służba Celna w latach 2008-2013 dokonała zajęcia łącznie 15 533 automatów, na których urządzano w sposób nielegalny gry hazardowe, w tym w 2008 r. - 564 szt., w 2009 r. - 1748 szt. w 2010 r. - 2293 szt., w 2011 r. - 3229 szt. w 2012 r. - 3281 szt. i w okresie I-III kwartał 2013 r. - 4418 szt. Zatem należy przyjąć, że wielkość szarej strefy w zakresie urządzania gier na automatach jest tożsama z ilością zajmowanych przez Służbę Celną urządzeń, które służą do nielegalnego urządzania tych gier hazardowych.

Na zakończenie zauważam, że automaty i urządzenia do gier, z wyjątkiem terminali w kolekturach gier liczbowych służących wyłącznie do urządzania gier liczbowych, mogą być eksploatowane tylko przez podmioty posiadające koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz przez podmioty wykonujące monopol państwa po ich zarejestrowaniu przez naczelnika urzędu celnego - art. 23a pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.). Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że urządzanie gier na automatach wbrew przepisom ustawy jest zakazane. Służba Celna prowadzi działania polegające na zwalczaniu nielegalnej działalności w zakresie urządzania gier na automatach, co zostało wyżej omówione.

Legalne prowadzenie działalności jest opodatkowane i zgodnie art. 74 pkt 5 ww. ustawy stawka podatku od gier wynosi dla gry na automacie, gry cylindrycznej, gry w kości, gry w karty, z wyłączeniem pokera rozgrywanego w formie turnieju gry pokera, 50%. Natomiast zgodnie z art. 139 pkt 1 i 2 podatnicy prowadzący działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uiszczają podatek od gier w formie zryczałtowanej w wysokości 2 tys. zł miesięcznie od gier urządzanych na każdym automacie. W podatku od gier z tytułu gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach stosuje się stawkę podatku określoną w art. 74 pkt 5 ustawy o grach hazardowych.

Natomiast w stosunku do podmiotów nielegalnie urządzających gry hazardowe ww. ustawa przewiduje kary pieniężne w wysokości 12 tys. zł od każdego automatu w przypadku urządzania gier na automatach poza kasynem gry oraz w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry w przypadku urządzania gry hazardowej bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry.