SPS-023-22879/13 - Stanowisko MPiPS w sprawie dyrektywy wdrożeniowej w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług

Projektowana dyrektywa wykonawcza, której dotyczy interpelacja, ma na celu wdrożenie dyrektywy podstawowej 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, która reguluje m.in. zasady delegowania, jak również kwestie minimalnych warunków zatrudnienia pracowników delegowanych tymczasowo do wykonywania pracy na terytorium innego państw członkowskiego. Dyrektywa podstawowa 96/71/WE określa sytuacje, w których pracownicy są tymczasowo oddelegowani do innego państwa członkowskiego przez swojego pracodawcę w ramach świadczonej w tym państwie usługi. Przepisy dyrektywy stosuje się do przedsiębiorstw (art. 1 ust. 3 dyrektywy):

Dyrektywa 96/71/WE określa również, które przepisy prawa państwa, gdzie świadczona jest usługa, dotyczące minimalnych warunków zatrudnienia mają zastosowanie do pracowników delegowanych niezależnie od tego, jakiemu prawu podlegają ich umowy o pracę (art. 3 ust. 1). Do warunków pracy mających zastosowanie do pracowników delegowanych należą:

Jednocześnie art. 3 ust. 7 dyrektywy podstawowej ustanawia zasadę uprzywilejowania pracownika. Zasada ta nakazuje porównanie uprawnień pracowniczych (tekst jedn.: minimalnych warunków zatrudnienia określonych w art. 3 dyrektywy) funkcjonujących zarówno w państwie świadczenia usługi, jak i w przepisach prawa zasadniczo właściwego dla stosunku pracy, a następnie zastosowanie regulacji korzystniejszej.

Powyższe oznacza, iż stosunek pracy pracownika delegowanego za granicę w ramach swobody świadczenia usług co do zasady podlega prawu państwa oddelegowania - w opisanym przypadku prawu polskiemu. Tylko w zakresie określonym dyrektywą 96/71/WE zastosowanie mają przepisy państwa, na terytorium którego ma miejsce oddelegowanie.

W zakresie samej koncepcji delegowania pracowników w ramach swobody świadczenia usług, jak również minimalnych warunków zatrudnienia projekt nowej dyrektywy nie wprowadza modyfikacji. Nowa dyrektywa ma bowiem na celu poprawę wdrażania i egzekwowania postanowień dyrektywy 96/71/WE. W opinii KE inicjatywa ta ma służyć zagwarantowaniu rzeczywistego przestrzegania praw delegowanych pracowników oraz doprecyzowaniu obowiązków władz krajowych i przedsiębiorstw. Najważniejsze postanowienia projektu dyrektywy dotyczą:

- art. 3 (zapobieganie nadużyciom i obchodzeniu przepisów), w którym określono kryteria oceny faktycznego związku pomiędzy pracodawcą a jego krajem pochodzenia oraz czasowego charakteru oddelegowania pracownika. Wymienione w przepisie kryteria mają wyłącznie charakter orientacyjny w całościowej ocenie i nie mogą być rozpatrywane osobno. Kryteria te dostosowuje się do każdego konkretnego przypadku oraz uwzględnia się specyfikę danej sytuacji;

- art. 5 (lepszy dostęp do informacji), zgodnie z którym państwa mają wskazywać w jasny, szczegółowy i przyjazny dla użytkownika sposób oraz w dostępnej formie, w szczególności na krajowych stronach internetowych, warunki zatrudnienia lub części prawodawstwa (krajowego lub regionalnego), które muszą być stosowane do pracowników delegowanych na ich terytorium;

- art. 6 (wzajemna pomoc), który reguluje m.in. kwestię wzajemnej współpracy organów krajowych w przekazywaniu informacji (2 dni robocze na odpowiedź w sytuacjach wymagających pilnej reakcji, a w innych sprawach - 25 dni roboczych);

- art. 9 (środki kontrolne i wymogi administracyjne), który reguluje kwestie dotyczące możliwości stosowania przez państwa przyjmujące określonych środków kontrolnych i wymogów administracyjnych, m.in. wymagania złożenia oświadczenia o planowanym oddelegowaniu pracowników, kwestię przechowywania dokumentów związanych z wykonywaną pracą (np. umowa o pracę, harmonogram czasu pracy), tłumaczenia dokumentów, wskazywania pracownika odpowiedzialnego za wymianę dokumentów z organami państwa oddelegowania itd.;

- art. 12 (odpowiedzialność solidarna);

- rozdział VI (transgraniczne egzekwowanie grzywien i kar administracyjnych).

Rząd polski od początku negocjacji opowiadał się za rozwiązaniami, które są skuteczne, proporcjonalne i zrównoważone, a zatem takie, które z jednej strony zapewnią ochronę praw pracowników delegowanych, a z drugiej nie ograniczą samego procesu delegowania pracowników w ramach transgranicznego świadczenia usług. Jednocześnie Polsce zależało na jasnych i precyzyjnych rozwiązaniach, które nie będą budziły w przyszłości szeregu wątpliwości. Liczne rozwiązania zaproponowane przez Komisję Europejską w projekcie dyrektywy wdrożeniowej budziły zastrzeżenia, które przedstawiciele rządu RP konsekwentnie podnosili na spotkaniach różnych gremiów unijnych. Należy mieć jednak na uwadze, iż projekt dyrektywy podlega zwykłej procedurze ustawodawczej, a jego przyjęcie przez radę UE wymaga większości kwalifikowanej, co wpływało również na proces negocjowania przedmiotowego dokumentu.

Jednocześnie wymaga zwrócenia uwagi fakt, iż omawiany projekt dyrektywy stanowi regulację bardzo złożoną, której poszczególne instytucje należy odczytywać w kontekście innych rozwiązań zawartych w projekcie, jak i w już obowiązujących aktach prawnych. Negocjacje nad przedmiotowym dossier trwają od marca 2012 r. W tym okresie były przedkładane i analizowane różne propozycje. W trakcie procesu negocjacji Polska zwracała szczególną uwagę na art. 3 (zapobieganie nadużyciom i obchodzeniu przepisów), art. 9 (środki kontrolne) oraz art. 12 (odpowiedzialność solidarna).

W dniu 9 grudnia br. podczas posiedzenia Rady EPSCO przyjęto tzw. podejście ogólne odnośnie do przedmiotowego projektu dyrektywy wykonawczej. Wymaga podkreślenia, iż w trakcie posiedzenia Rady EPSCO Polska, mimo braku wsparcia ze strony innych państw, podjęła rozmowy z Komisją Europejską dotyczące przepisów art. 3, który od początku budził nasze zastrzeżenia. W ich wyniku Komisja zobowiązała się do wydania oświadczenia dotyczącego wykładni art. 3 ust. 2 lit. e. Komisja potwierdziła, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że zakazuje on zastępowania pracownika delegowanego innym pracownikiem delegowanym. Oświadczenie to będzie stanowić załącznik do protokołu z posiedzenia Rady EPSCO. Odnośnie do art. 9 projektu dyrektywy Polsce zależało na zachowaniu określonego katalogu wymogów administracyjnych i środków kontrolnych. Takie rozwiązanie miało zapewnić większą pewność i przejrzystość naszym przedsiębiorcom działającym na rynkach innych państw członkowskich. Możliwość ewentualnego wprowadzania przez państwa członkowskie innych środków kontrolnych niż przewidziane w dyrektywie powinna zostać poddana skutecznemu mechanizmowi weryfikacyjnemu. Założenia te odzwierciedla przyjęta przez radę propozycja. W art. 9 przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym katalog środków, które mogą być stosowane przez państwa członkowskie, jest wprost określony w dyrektywie wykonawczej. Środki te muszą być uzasadnione i proporcjonalne. Wprowadzanie nowych środków jest możliwe jedynie w sytuacjach, gdy dotychczasowe są niewystarczające. Dodatkowo przyjęto przepis, zgodnie z którym państwa członkowskie mają obowiązek informować Komisję o stosowanych i wprowadzanych przez siebie środkach oraz mają umieścić na stronie internetowej informacje na ten temat. Komisja Europejska ma natomiast systematycznie monitorować stosowanie tych środków i regularnie przedstawiać Radzie raporty w tym zakresie.

W przypadku art. 12 dotyczącego odpowiedzialności solidarnej przyjęto, iż wprowadzenie tej instytucji przez państwa członkowskie będzie miało charakter dobrowolny, podobnie jak jest to obecnie. Jedynie w sektorze budowlanym, w odniesieniu do bezpośredniej relacji wykonawcy i pracodawcy-podwykonawcy, państwa będą musiały wprowadzić szczególne rozwiązania, tj.:

- o odpowiedzialność solidarną;

- o inne, odpowiednie środki wykonawcze zgodne z przepisami prawa krajowego i prawa unijnego, które będą miały na celu zapobieganie nadużyciom i obejściom prawa w sytuacjach, gdy pracownicy mają problemy z dochodzeniem swoich praw i które umożliwią wprowadzenie skutecznych i proporcjonalnych sankcji wobec wykonawcy.

Państwa członkowskie mają obowiązek poinformować Komisję Europejską o przyjętych przez siebie rozwiązaniach, natomiast Komisja została zobowiązana do dokładnego monitorowania stosowania ww. przepisów.

Należy jednak podkreślić, że proces negocjacji nad projektem dyrektywy wykonawczej do dyrektywy 96/71/WE nadal trwa, a zatem ostateczny kształt projektowanych przepisów jest trudny do przewidzenia. Obecnie, po osiągnięciu podejścia ogólnego w Radzie przedmiotowy projekt będzie przedmiotem dalszych prac w ramach tzw. trilogów (spotkań przedstawicieli Rady, Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego).

Odnosząc się do kwestii wpływu projektu dyrektywy na polskie przedsiębiorstwa, należy wskazać, iż niektóre jego postanowienia odzwierciedlają stosowane już w państwach członkowskich rozwiązania bądź dorobek Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Przykładowo możliwość wymagania przez państwa członkowskie od przedsiębiorców złożenia (najpóźniej wraz z rozpoczęciem prac) oświadczenia zawierającego dane dotyczące delegowanych pracowników z określeniem okresu oddelegowania czy też wskazywania osoby odpowiedzialnej za kontakty między zagranicznym przedsiębiorstwem a właściwymi organami państwa przyjmującego była uznana za zgodną z prawem UE przez Komisję Europejską (wytyczne dotyczące delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, komunikat KOM (2006) 159). Wymóg tłumaczenia stosownych dokumentów na język państwa przyjmującego został uznany za uzasadniony przez Trybunał

Sprawiedliwości UE (sprawa C-490/04). Instytucja solidarnej odpowiedzialności jest dopuszczalna i jest obecnie stosowania w 8 państwach członkowskich. Komisja w swoim wniosku wskazała na sektor budowlany jako ten, który powinien być objęty obowiązkową odpowiedzialnością solidarną w kontekście łańcuchów podwykonawców, mając na uwadze fakt, iż to w tym sektorze są one szczególnie rozpowszechnione. Jednocześnie państwa członkowskie wprowadzają odpowiednie środki w celu zapewnienia, by informacje o warunkach zatrudnienia, o których mowa w art. 3 dyrektywy 96/71/WE i które muszą być stosowane i przestrzegane przez usługodawców, były łatwo dostępne w sposób przejrzysty i kompleksowy (art. 5 projektu dyrektywy). Poprawie sytuacji pracowników ma służyć w szczególności ww. łatwiejszy dostęp do informacji, lepsza współpraca organów państw członkowskich, a także przewidziane w art. 12 instrumenty służące ochronie pracowników w przypadku wystąpienia łańcucha podwykonawców.

Biorąc pod uwagę powyższe, pragnę zapewnić, iż rząd RP będzie z należytą uwagą i starannością kontynuował prace nad projektem dyrektywy wykonawczej na dalszych etapach negocjacji.