SPS-023-21113/11 - Definicja budynku.

Prawo podatkowe pomimo swoistej autonomii jest częścią całego systemu prawa obowiązującego w Polsce. System prawny powinien tworzyć pewną spójną całość, skonstruowaną w sposób przejrzysty. Przejrzystość systemu prawnego mogą zaburzać liczne nieuzasadnione powtórzenia czy tez odesłania. Przy tworzeniu przepisów, w tym przepisów z zakresu podatku dochodowego od osób fizycznych, należy mieć na uwadze zasadę racjonalnej polityki ustawodawczej oraz zasadę spójności systemu prawa. Zasady te można osiągnąć, tworząc jak najmniej pojęć odrębnych dla każdej gałęzi prawa, posługując się instytucjami już obowiązującymi w polskim systemie prawa. Autonomia prawa podatkowego nie jest absolutna i nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tej gałęzi prawa, gdyż stosunki podatkowoprawne są zbudowane nad istniejącymi czynnościami cywilnoprawnymi i administracyjnoprawnymi. Nie ma zatem powodów, aby pojęciom funkcjonującym w innych obszarach prawa nadawać swoiste "podatkowe" znaczenie. Autonomia prawa podatkowego ma więc charakter względny. Według poglądów doktryny jedną z fundamentalnych zasad prawa podatkowego powinno być respektowanie na jego gruncie instytucji prawa cywilnego czy też administracyjnego tak daleko, jak nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi celami prawa podatkowego.

W sprawie tej wielokrotnie wypowiadał się też Trybunał Konstytucyjny. W jednym z orzeczeń stwierdził m.in., że: "Ustawodawca jest uprawniony do nadawania pojęciom używanym w tekście aktu normatywnego treści odbiegającej od znaczenia danej nazwy w języku ogólnym. Może on także nadać terminom prawnym używanym w ramach jednego aktu normatywnego znaczenie odmienne od ustalonego w akcie wcześniejszym. Wszystko to jednak ustawodawca może czynić tylko pod warunkiem jednoznacznego zdefiniowania danego terminu i używania go konsekwentnie w tak zdefiniowanym znaczeniu. Naruszeniem konstytucyjnego wymagania określoności przepisów prawnych jest w szczególności używanie w tekście ustawy sformułowań zawierających błąd logiczny ignotum per ignotum, czyli tłumaczenia nieznanego przez nieznane" (K 41/02).

Jakkolwiek Prawo budowlane reguluje inną dziedzinę stosunków i spełnia inną funkcję niż prawo podatkowe, nie jest pożądane, aby ustawy podatkowe tworzyły w każdym przypadku własne definicje pojęć, które są już zdefiniowane w innych aktach prawnych. Nie jest także właściwe z punktu widzenia systemowego, tzn. regulacji określonej dziedziny w odpowiednim akcie prawnym, nadawanie tym samym pojęciom innego znaczenia w różnych aktach prawnych.

Odnosząc się do stwierdzenia pana posła o braku odesłania w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych do przepisów Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku w ustawie definicji takich pojęć jak np. nieruchomość mieszkalna i remont, pragnę w tym miejscu wyjaśnić, że nie było wolą ustawodawcy przy tworzeniu regulacji z zakresu podatku dochodowego od osób fizycznych, by dla oceny realizacji celu mieszkaniowego warunkującego zwolnienie z opodatkowania dochodów z odpłatnego zbycia nieruchomości i określonych praw majątkowych nadawać inne znaczenie pojęciom nieruchomości mieszkalnej, remontu, budowy itp. niż obowiązujące w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.).

Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, z późn. zm.) zawiera odesłania do Prawa budowlanego w zakresie definicji pojęć: budynku i budowli. Oba obiekty są przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Pojęcie budynku jest zdefiniowane w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Budynek to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Pojęcie budowli definiuje art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy. Budowlą jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Definicja budynku w ustawie podatkowej jest powtórzeniem regulacji zawartej w ustawie - Prawo budowlane, a definicja budowli obejmuje swym zakresem dwa pojęcia z ww. ustawy, tzn. budowlę oraz urządzenie budowlane. Oba pojęcia są zdefiniowane z podaniem obszernego przykładowego katalogu budowli.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych zawiera więc odesłania do konkretnych, precyzyjnie zdefiniowanych pojęć zawartych w Prawie budowlanym, czyli akcie prawnym regulującym daną dziedzinę stosunków (dziedzinę budownictwa), w którym w sposób najbardziej szczegółowy uregulowane są kwestie dotyczące obiektów budowlanych.

W przypadku określenia przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, który jest obiektem budowlanym, funkcje techniczne przepisów budowlanych nie stoją w sprzeczności z prawem podatkowym, ponieważ chodzi o określenie charakteru (cech) konkretnego obiektu jako budynku lub budowli oraz odróżnienie ich od siebie. Dlatego w tym przypadku cel prawa podatkowego, jakim jest możliwie dokładne określenie przedmiotu opodatkowania, jest najlepiej osiągnięty przez zastosowanie przepisów Prawa budowlanego.

W odniesieniu do kategorii obiektów budowlanych, jakimi są budowle, ich duża różnorodność uniemożliwia stworzenie jednoznacznej definicji dla potrzeb podatku od nieruchomości w oderwaniu od przepisów Prawa budowlanego. Przyjęcie definicji budowli wynikającej z przepisów Prawa budowlanego, w przypadku wątpliwości co do kwalifikacji budowli, daje organowi podatkowemu możliwość powołania, na podstawie art. 197 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), biegłego z zakresu Prawa budowlanego w celu wydania opinii. Z powyższych względów nieuzasadniona jest zmiana przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ani wydanie interpretacji ogólnej w zakresie wskazanym w wystąpieniu pana posła.