SPS-023-20308/11 - Stanowisko MPiPS w sprawie sytuacji i kształtowania się niemieckiego rynku pracy dla Polaków.

Nawiązując do pisma z 31 stycznia 2011 r. w sprawie sytuacji i kształtowania się niemieckiego rynku pracy dla Polaków, udzielam odpowiedzi na pytania zawarte w załączonej interpelacji posła Jana Kulasa.

I. Jakie ustawy i przepisy regulują dotychczasową sytuację Polaków na niemieckim rynku pracy?

Zgodnie z art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach. Pobyt na terytorium innego państwa może być wykorzystany do szukania zatrudnienia.

Obywatele polscy pracują w Niemczech jako:

Ad 1. Swoboda przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej zapewniona jest art. 45 TFUE. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawarte są w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1612/68 w sprawie swobody przemieszczania się pracowników w obrębie Wspólnoty. Jednak Niemcy, podobnie jak i inne tzw. stare państwa członkowskie UE, zastosowały na podstawie traktatu akcesyjnego tymczasowe ograniczenia swobody przepływu osób w zakresie dostępu do rynku pracy. W odniesieniu do Polski ograniczenia zawarte są w załączniku XII do tzw. aktu przystąpienia. Polegają one na zawieszeniu przez niektóre państwa członkowskie UE stosowania art. 1-6 rozporządzenia 1612/68. Jednocześnie załącznik XII stanowi, że obywatele polscy pracujący legalnie w państwie członkowskim przez nieprzerwany okres co najmniej 12 miesięcy korzystają z dostępu do rynku pracy tego państwa.

Obecnie rozwiązania przejściowe są stosowane wobec Polski jeszcze tylko przez Niemcy i Austrię. Ich wygaśnięcie nastąpi z dniem 30 kwietnia 2011 r. Do tego czasu Niemcy mogą stosować wobec obywateli polskich (i obywateli 7 innych państw członkowskich, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r.) przepisy prawa narodowego i dwustronnych umów międzynarodowych, regulujących dostęp cudzoziemców do miejscowego rynku pracy.

Dostęp obywateli polskich do niemieckiego rynku pracy jest regulowany ustawą z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie sterowania i ograniczania napływu oraz w sprawie regulacji pobytu i integracji obywateli Unii Europejskiej i cudzoziemców (Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern - Zuwanderungsgesetz - BGBl. 2004, I, Nr 41). Ustawa jest zbiorem aktów prawnych, z których dwa pierwsze stanowią oddzielne ustawy:

- ustawa o pobycie, działalności gospodarczej i integracji cudzoziemców na terenie RFN (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet - Aufenthaltsgesetz - AufenthG);

- ustawa o powszechnej swobodzie osiedlania się i przemieszczania obywateli Unii Europejskiej (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern - Freizügigkeitsgesetz/EU - FreizügG/EU).

W oparciu o ustawę "Aufenthaltsgesetz" federalny minister gospodarki i pracy wydał rozporządzenia wykonawcze, z których jedno w istotny sposób zmieniło zasady dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich. Jest nim rozporządzenie z dnia 22 listopada 2004 r. o zasadach dopuszczenia nowo przybywających cudzoziemców do Niemiec w celu wykonywania pracy - Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung - Beschäftigungsverordnung - BeschV - BGBl. 2004, I, Nr 62, s. 2937). Do dnia dzisiejszego powyższe rozporządzenie było kilkakrotnie zmieniane. Było to związane m.in. z ułatwieniami w podejmowaniu pracy przez inżynierów wybranych specjalności i absolwentów wyższych uczelni oraz zniesieniem obowiązku uzyskiwania zezwoleń na pracę sezonową w rolnictwie, gastronomii i hotelarstwie.

Natomiast w ramach umowy między rządem RP i rządem RFN w sprawie zatrudniania pracowników w celu podnoszenia ich kwalifikacji zawodowych i językowych (pracowników-gości) z dnia 7 czerwca 1990 r. (Dz. U. z 1994, Nr 100, poz. 487) dopuszczalne jest coroczne zatrudnienie w Niemczech do 1000 obywateli polskich. W dalszym ciągu kontynuowana jest współpraca ze stroną niemiecką na podstawie oświadczenia ministra pracy i polityki społecznej RP i federalnego ministra pracy i polityki socjalnej RFN z grudnia 1990 r., dotyczącego dopuszczenia do pracy w RFN bez limitu zatrudnienia pracowników sezonowych, możliwości podejmowania pracy w obrębie strefy granicznej o szerokości 50 km oraz przez studentów w okresie ferii. Zasadniczo podjęcie pracy warunkowane jest uzyskaniem zezwolenia na pracę. Wykonywanie przez polskiego obywatela pracy w Niemczech, u niemieckiego pracodawca regulowane jest wewnętrznymi przepisami tego kraju^*).

Ad 2. Polskie przedsiębiorstwa mogą delegować swoich pracowników do wykonania prac w Niemczech, w ramach swobody świadczenia usług w UE określonej art. 56 TFUE, ale z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ww. załącznika XII. Ograniczenia dotyczą trzech sektorów usług: budownictwa, sprzątania i czyszczenia obiektów oraz działalności dekoratorów wnętrz. Jednakże te usługi mogą być świadczone przez polskie przedsiębiorstwa w ramach umowy między rządem RP i rządem RFN o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji umów o dzieło z 31 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1994, Nr 98, poz. 474), ale tylko do wysokości wyznaczonego przez stronę niemiecką kontyngentu i z uwzględnieniem dodatkowych uwarunkowań, zawężających krąg zleceniodawców i miejsce wykonywania usługi. Wyłączenie powyższych sektorów z unijnej swobody świadczenia usług nie dotyczy osób prowadzących w Polsce działalność gospodarczą i realizujących usługę samodzielnie, jednoosobowo z uwagi na ich status przedsiębiorcy. Powyższe ograniczenia przestaną obowiązywać wraz z wygaśnięciem rozwiązań przejściowych, tj. z dniem 30 kwietnia 2011 r.

Pracownicy oddelegowani do wykonania prac w Niemczech pozostają w stosunku pracy z polskim pracodawcą i podlegają w tym zakresie przepisom polskim. Jednak polskie przedsiębiorstwo delegujące pracowników do Niemiec musi przestrzegać wybranych niemieckich przepisów dotyczących miejscowych pracowników, np. w zakresie: wynagrodzenia, maksymalnego czasu wykonywania pracy, minimalnego czasu wypoczynku, wymiaru urlopu wypoczynkowego, zatrudniania młodocianych lub kobiet ciężarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy itp. Szczególnym obowiązkiem jest konieczność zgłoszenia pracowników, delegowanych do wykonania prac budowlanych, do niemieckiej kasy urlopowej pracowników branży budowlanej.

Ad 3. Swoboda przedsiębiorczości, obejmująca podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na rachunek własny, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami określona jest art. 49 TFUE. Osoby podejmujące się takiej działalności podlegają, jako niemieckie podmioty gospodarcze, przepisom niemieckim.

II. W jakim stopniu nastąpił wzrost zatrudnienia Polaków w gospodarce niemieckiej po wejściu Polski w 2004 r. do Unii Europejskiej?

Niemcy, mimo zastosowania od maja 2004 r. rozwiązań przejściowych wykluczających swobodny przepływ pracowników z nowych państw członkowskich UE, utrzymały w mocy wcześniejsze regulacje umożliwiające podejmowanie pracy w tym kraju wybranym kategoriom pracowników z Polski. Poniższe zestawienie przedstawia liczbę zezwoleń na pracę udzielonych obywatelom polskim w 2004 r., w podziale na kategorie pracownicze (obok podano procentową zmianę w stosunku do roku 2003):

- 279 961 (+ 5%) - pracownicy sezonowi;

- 6662 (+ 3%) - pracownicy pomocniczy na kiermaszach;

- 1004 (+ 13%) - informatycy;

- 671 (- 1%) - "pracownicy-goście".

W kolejnych latach liczba udzielonych obywatelom polskim zezwoleń na pracę ustawicznie spadała (ostatnie dane statystyczne podano w punkcie III), chociaż w międzyczasie Niemcy uprościły procedurę wydawania zezwoleń na pracę dla inżynierów określonych specjalności, absolwentów wyższych uczelni na zatrudnienie zgodne z kierunkiem studiów, pomocy domowych, opiekunek osób niedołężnych oraz wydłużyły okres maksymalnego zatrudnienia pracownika sezonowego z 4 do 6 miesięcy.

Zmniejszenie zainteresowania niemieckim rynkiem pracy zostało spowodowane postępującym znoszeniem barier w dostępie do rynków pracy innych państw UE oraz możliwością uzyskania w tych krajach wyższych stawek płacowych niż w Niemczech.

III. Jakie są obecnie szacunki dotyczące legalnego lub w szarej strefie zatrudnienia Polaków na niemieckim rynku pracy?

Informacje na temat stanu zatrudnienia obywateli polskich w Niemczech pochodzą ze źródeł niemieckich. Obecnie dysponujemy danymi o zezwoleniach na pracę wydanych w 2009 r.; dane za rok 2010 będą dostępne w marcu/kwietniu bieżącego roku. Poniższe zestawienie ilości zezwoleń na pracę wydanych w 2009 r. uzupełniono w celach porównawczych z danymi za rok 2008 (w nawiasach):

- 183 553 (190 582) - pracownicy sezonowi;

- 3147 (3706) - pracownicy pomocniczy na kiermaszach;

- 1081 (2254) - pomoce domowe;

- 108 (154) - "pracownicy-goście".

W porównaniu do zestawienia za rok 2004 (w punkcie II), brak jest pozycji "informatycy", gdyż Niemcy zakończyły stosowanie wobec nich procedury uproszczonego wydawania zezwoleń na pracę. Z kolei z powodu wdrożenia nowej regulacji, ułatwiającej uzyskiwanie zezwoleń na pracę przez gospodynie domowe w gospodarstwach domowych osób wymagających opieki oraz opiekunek osób niedołężnych doszła nowa pozycja - "pomoce domowe".

Odnośnie do pracowników sezonowych należy podkreślić, że ok. 10% pracowników, którzy już otrzymali zezwolenia na pracę, rezygnuje z jej podjęcia z uwagi na wydarzenia losowe.

Według danych Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w Centralnym Rejestrze Cudzoziemców figurowało na dzień 31 grudnia 2009 r. 398 513 obywateli polskich (393 848 na koniec grudnia 2008 r.). Strona niemiecka nie udziela informacji na temat nielegalnego zatrudnienia obywateli polskich.

IV. W jakim stopniu i w jakim harmonogramie następuje obecnie otwarcie niemieckiego rynku pracy dla Polaków?

Już od 1 stycznia 2011 r. obywatele polscy mogą podejmować pracę sezonową w Niemczech bez zezwolenia na pracę. Natomiast pełne otwarcie niemieckiego rynku pracy nastąpi z dniem 1 maja 2011 r., po wygaśnięciu, z dniem 30 kwietnia 2011 r., stosowanych przez Niemcy rozwiązań przejściowych. Oprócz zniesienia obowiązku uzyskiwania zezwoleń na pracę, korzystanie z unijnej swobody przepływu pracowników oznacza dla obywateli polskich zainteresowanych podjęciem pracy w Niemczech m.in. prawo do:

- uzyskania pomocy ze strony służb zatrudnienia na zasadach identycznych z przysługującymi pracownikom krajowym;

- prawo do uczestniczenia w miejscowych szkoleniach i przekwalifikowaniach zawodowych;

- działania w związkach zawodowych i w organach przedstawicielskich miejscowych przedsiębiorstw.

Pełny dostęp do niemieckiego rynku pracy będzie oznaczać również swobodę świadczenia przez polskie przedsiębiorstwa usług w sektorach objętych do tego czasu rozwiązaniami przejściowymi, tj. budownictwie, sprzątaniu i czyszczeniu obiektów, dekoratorstwie wnętrz.

V. Czy i w jaki sposób Pani Minister ma możliwość monitorowania zatrudnienia Polaków na niemieckim rynku pracy?

MPiPS na bieżąco prowadzi monitoring stanu zatrudnienia obywateli polskich w poszczególnych państwach UE/EOG. Niezbędne do tego celu informacje uzyskiwane są za pośrednictwem polskich placówek dyplomatycznych. Na ich podstawie opracowywane są dwa razy w roku raporty przedkładane do akceptacji Komitetowi do Spraw Europejskich, a następnie publikowane na stronie internetowej MPiPS. Raporty oprócz samych danych liczbowych obrazujących skalę wyjazdów zawierają również analizę warunków dostępu do rynków pracy poszczególnych państw. Osobno omówiona jest problematyka pracowników delegowanych przez polskie przedsiębiorstwa do wykonania prac poza krajem w ramach transgranicznego świadczenia usług.

W przypadku niemieckiego rynku pracy, do którego dostęp warunkowany jest uzyskaniem zezwolenia na pracę, MPiPS dysponuje stosunkowo dokładnymi danymi pochodzącymi ze źródeł niemieckich. Zakładamy, że po 30 kwietnia 2011 r. strona niemiecka nadal będzie prowadzić statystykę obywateli polskich podejmujących pracę na jej terytorium, mimo braku dokumentacji w postaci zezwoleń na pracę.

VI. Na ile zatrudnienie Polaków na niemieckim rynku pracy stanowi rozwiązanie nadmiaru "siły roboczej" w Polsce, a w jakim stopniu zagraża to odpływem polskich fachowców z rodzimego rynku?

Równowaga na polskim rynku pracy może być osiągnięta tylko w warunkach odpowiedniego, zrównoważonego wzrostu gospodarczego, przy założeniu prowadzenia prawidłowej polityki kształcenia i podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz istnienia możliwie powszechnie akceptowanych przepisów regulujących stosunek pracy pomiędzy pracownikiem i jego pracodawcą. Emigracja zarobkowa może łagodzić napięcia na rynku pracy, ale nie oznacza to, że w przypadku każdego migranta chodzi o osobę bezrobotną. Część osób, nawet mając pracę w Polsce, wyjeżdża spodziewając się wyższych zarobków, względnie kierując się zamiarem podniesienia swoich kwalifikacji zawodowych i/lub znajomości języka obcego. Z kolei inna grupa osób, zwłaszcza z niskimi kwalifikacjami zawodowymi, wyjeżdżając do pracy za granicą, stwarza lukę na polskim rynku pracy, która może być wypełniona tylko cudzoziemcami. Przykładem na to jest ponad 100 tys. rzesza osób przybywających do Polski z państw Europy Wschodniej w celu podjęcia pracy w rolnictwie i budownictwie. Wobec pozytywnego trendu gospodarczego w kraju oraz postępujących, negatywnych tendencji demograficznych w społeczeństwie polskim obecny stan nierównowagi popytu/podaży na polskim rynku pracy jest zjawiskiem przejściowym. Można także zauważyć, że nawet kraje wysoko rozwinięte notują pewien poziom bezrobocia, niewynikający z rozbieżności między podażą pracy i popytem na pracę.

Jednocześnie należy podkreślić, że ze względu na obowiązującą w UE swobodę przepływu pracowników, rządy państw członkowskich nie mają instrumentów bezpośredniego oddziaływania na przepływy migracyjne obywateli państw UE, nawet w odniesieniu do własnych obywateli. Co więcej, dla wspierania transgranicznej mobilności pracowników funkcjonuje w ramach UE system informacyjny o warunkach życia i wykonywania pracy we wszystkich państwach członkowskich. Natomiast poszczególne państwa podejmują wewnętrzne działania dla zapewnienia swoim rynkom pracy odpowiedniej podaży pracowników, zwłaszcza o określonych kwalifikacjach. Działania te są szczególnie utrudnione w przypadku państw o stosunkowo niższym poziomie dobrobytu, konkurujących z innymi, zamożniejszymi państwami. Należy jednak podkreślić, że problem wyjazdów wykwalifikowanej kadry pracowników dotyczy także krajów wysoko rozwiniętych. Przykładowo, niemieccy lekarze chętnie podejmują pracę w Wielkiej Brytanii i krajach skandynawskich a naukowcy - w USA. Rozwiązań szuka się nie w sferze pracodawca - pracownik, lecz np. poprzez finansowanie badań naukowych czy dofinansowanie wybranych wyższych uczelni jako ośrodków wiodących. Niezależnie od tego, intensywnie dąży się do pozyskiwania pracowników o wysokich kwalifikacjach z państw trzecich poprzez ułatwienia w procedurach imigracyjnych i uzyskiwania zezwoleń, system stypendiów itp.

Powyższe środki stosowane są również przez rząd polski. Natomiast biorąc pod uwagę nasiloną emigrację z kraju od roku 2004, obejmującą ludzi młodych, ze znacznym odsetkiem absolwentów wyższych uczelni, podjęto inicjatywę zapewnienia emigrantom wszechstronnej wiedzy, jaka jest potrzebna w związku z ewentualną decyzją o powrocie do kraju. Z myślą o nich stworzono ponadresortowy portal internetowy www.powroty.gov.pl. Oprócz opisu czynności związanych z przygotowaniem powrotu do kraju (aktualizacja dokumentów, przewóz mienia) i załatwieniem niezbędnych formalności po przyjeździe, serwis zawiera szerokie spektrum informacji ułatwiających reemigrantom i ich rodzinom ponowne osiedlenie się w Polsce. Szczególny nacisk położono na sprawy związane z wyszukaniem i podjęciem pracy, względnie działalności zarobkowej na rachunek własny. Przedstawiono również najważniejsze kwestie dotyczące rozliczeń podatkowych, świadczeń społecznych, opieki zdrowotnej, szkolnictwa oraz spraw rodzinnych. W rubryce "wydarzenia" zamieszczane są bieżące informacje z Polski, przydatne dla powracających, a w części "regiony" - opis lokalnych i regionalnych inicjatyw mogących mieć dla nich istotne znaczenie, np. nowych inwestycji. W przypadku wątpliwości użytkownik portalu może zwrócić się do zespołu redakcyjnego o dodatkowe wyjaśnienia. W razie konieczności, zespół konsultuje się z właściwym resortem lub regionalnym ekspertem EURES według z góry ustalonego schematu postępowania. Stworzono również możliwość interaktywnego kontaktu internautów z ekspertami w określonej dziedzinie.

Z drugiej strony, nie przewiduje się szczególnie wzmożonego odpływu pracowników o wyższych kwalifikacjach, nawet po całkowitym otwarciu rynków pracy Niemiec i Austrii. Uproszczenie w Niemczech od listopada 2007 r. procedury wydawania zezwoleń na pracę dla inżynierów wybranych specjalności, a od stycznia 2009 r. - dla absolwentów wyższych uczelni na zatrudnienie zgodne z kierunkiem studiów, nie spowodowało dotychczas powstania z tego powodu wyraźnie negatywnych trendów na polskim rynku pracy.

VII. Jak będzie kształtować się (wedle prognozy) zatrudnienie Polaków na niemieckim rynku pracy w najbliższych 2-3 latach?

Otwarcie niemieckiego rynku pracy dla obywateli polskich z dniem 1 maja 2011 r. wywoła w społeczeństwie polskim nowy impuls migracyjny. Jednak ze względu na rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami pracodawców niemieckich, a kwalifikacjami zawodowymi migrantów, a także biorąc pod uwagę ich stosunkowo niską znajomość języka niemieckiego, efekty otwarcia nie będą porównywalne z emigracją zarobkową obywateli polskich do Wielkiej Brytanii i Irlandii w latach 2004-2007. Większego nasilenia wyjazdów można byłoby spodziewać się w kategorii pracowników niewykwalifikowanych. Jednak ta grupa pracownicza, obejmująca pracowników sezonowych, pomocy domowych, opiekunek osób niedołężnych, sprzątaczy itp., praktycznie już jest obecna na niemieckim rynku pracy, po części nielegalnie. Trzeba również wziąć pod uwagę, że dotychczasowy "potencjał emigracyjny" polskiego społeczeństwa w porównaniu do okresu sprzed akcesji Polski do UE zmniejszył się, co zostało spowodowane:

- już zaistniałą alokacją polskich emigrantów na rynkach pracy innych państw UE;

- poprawą sytuacji ekonomicznej kraju;

- wzrostem krajowego poziomu wynagrodzeń w grupie osób o wysokich kwalifikacjach zawodowych;

- wyższą świadomością wśród społeczeństwa także ujemnych konsekwencji wyjazdów (dezawuowanie posiadanego wykształcenia, brak perspektywy zrobienia kariery, "rozbicie rodziny").

Podjęciu decyzji o wyjeździe do Niemiec sprzyjać będzie bliskość rynku pracy, wcześniejsze, dorywcze stosunki pracy zwłaszcza osób z pogranicza, istniejące kontakty handlowe i kooperacyjne, obecność polskich firm w Niemczech i przewidywany dalszy napływ kapitału inwestycyjnego z Polski, powiązania rodzinne.

W związku z powyższym szacujemy, że w okresie kolejnych trzech lat liczba polskich migrantów w Niemczech stopniowo zwiększy się o ok. 300 tys. osób. Liczbę tę można uznać za zbieżną z prognozą niemiecką, dotyczącą napływu pracowników ze wszystkich 8 nowych państw członkowskich UE. Federalna Agencja Pracy zakłada, że od maja 2011 r. corocznie będzie przybywać z tych państw do Niemiec od 100 000 do 140 000 osób w poszukiwaniu pracy. Większość z nich, nawet ok. połowy mogą stanowić obywatele polscy.

*) W Niemczech nie ma kompleksowego aktu prawnego w zakresie prawa pracy, który odpowiadałby polskiemu Kodeksowi pracy.