SPS-023-19339/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie zwiększenia oraz ujednolicenia dotacji dla domów pomocy społecznej

Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na wystąpienie Pana Marszałka z dnia 17 listopada 2010 r., znak: SPS-023-19339/10, dotyczące interpelacji pana posła Jana Kochanowskiego w sprawie zwiększenia i ujednolicenia dotacji dla domów pomocy społecznej wyjaśniam, co następuje.

Prowadzenie domów pomocy społecznej o zasięgu ponadlokalnym jest zadaniem własnym powiatu dotowanym z budżetu państwa. Dotacja przekazywana jest na podstawie art. 87 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dla powiatów, które prowadzą lub zlecają prowadzenie domów pomocy społecznej, w których przebywają mieszkańcy przyjęci przed dniem 1 stycznia 2004 r., a także ze skierowaniami wydanymi przed tym dniem. Miesięczna kwota dotacji dla powiatu ustalana jest jako iloczyn liczby ww. mieszkańców domów w powiecie i średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu, pomniejszonemu o dochody uzyskiwane z odpłatności za pobyt mieszkańca w domu. Przy czym dotacja na 1 mieszkańca miesięcznie nie może być wyższa niż średnia miesięczna dotacja na 1 mieszkańca wyliczona dla województwa.

Pobyt mieszkańców skierowanych do domu pomocy społecznej po dniu 1 stycznia 2004 r. opłacany jest do wysokości średniego kosztu utrzymania. Średni koszt utrzymania ustalany jest corocznie przez organ prowadzący dom lub zlecający prowadzenie domu, w oparciu o koszty działalności domu. Opłatę ponosi mieszkaniec, rodzina i gmina.

Dotacje dla domów pomocy społecznej planowane są w budżetach wojewodów. Minister finansów określa limit środków dla każdego województwa, zaś wojewoda w ramach posiadanego limitu planuje środki na poszczególne zadania, w tym na dotacje dla domów pomocy społecznej. Średnią miesięczną kwotę dotacji na 1 mieszkańca w województwie stanowi ustalana w budżecie wojewody miesięczna kwota dotacji przeznaczona na działalność domów podzielona przez liczbę mieszkańców w tych domach. W praktyce średnia miesięczna kwota dotacji na jednego mieszkańca może co miesiąc się zmieniać (wzrastać), ponieważ liczba dotowanych mieszkańców zmniejsza się.

Przyjmując nawet, że każde województwo zaplanowałoby dotacje w jednakowej wysokości, to i tak w ciągu roku w związku z uwalnianymi dotacjami średnia dotacja ulegałaby zwiększeniu, z tym że w jednych województwach wzrastałaby szybciej, a w innych wolniej (w zależności od liczby dotowanych miejsc w województwie i liczby uwolnionych dotacji w ciągu roku).

Zróżnicowanie wysokości dotacji na 1 mieszkańca występowało od początku przejęcia domów pomocy społecznej przez samorządy powiatowe i występuje nadal, chociaż 2 razy podejmowane były działania ze strony administracji rządowej w celu wyrównania tych różnic.

W roku 2002 z uwagi na bardzo niski poziom dotacji proponowany w projektach budżetów wojewodów - w skrajnych przypadkach średnia miesięczna kwota dotacji na jednego mieszkańca spadła poniżej 1000 zł - resort w toku prac nad projektem budżetu zaproponował wyrównanie z rezerwy celowej tych wielkości do średniej wielkości 1220 zł, kształtując najniższą dotację na tym właśnie poziomie, wyrównując w ten sposób poziom dotacji dla 9 województw. Propozycja ta została zaakceptowana przez Sejm RP.

W ten sposób 14 województw dysponowało średnią miesięczną kwotą dotacji powyżej 1200 zł, a dwa województwa przekroczyły nieznacznie wysokość 1300 zł na jednego mieszkańca. W ciągu roku dotacja ta jednak mogła ulegać zmianie, ponieważ po stronie wojewodów leżała wówczas decyzja o ewentualnym uruchomieniu nowych miejsc, co w konsekwencji nie pozostawało bez wpływu na wysokość dotacji.

W 2004 r. minister pracy i polityki społecznej podjął decyzję w sprawie przeznaczenia części środków z rezerwy celowej budżetu państwa na podwyższenie średniej dotacji na 1 mieszkańca domu pomocy społecznej w sześciu województwach do wysokości 1210 zł, co miało wpływ na wyrównanie ponownie powstałych różnic w poziomie dotowania domów pomocy społecznej, a dodatkowo wymusiło coroczny wzrost środków planowanych w budżetach wojewodów na ten cel, adekwatny do potrzeb zgłaszanych przez samorządy powiatowe. Jednak w kolejnych latach zróżnicowanie pogłębiało się.

W roku bieżącym, według informacji uzyskanych z wydziałów polityki społecznej pod koniec lutego, wysokość dotacji wstępnie określono na poziomie: dolnośląskie - 1672 zł, kujawsko-pomorskie - 1783 zł, lubelskie - 1626 zł, lubuskie - 1610 zł, łódzkie - 1418 zł, małopolskie - 1484 zł, mazowieckie - 1687 zł, opolskie - 1546 zł, podkarpackie - 1761 zł, podlaskie - 1510 zł, pomorskie - 1626 zł, śląskie - 1550 zł, świętokrzyskie - 1738 zł, warmińsko-mazurskie - 1738 zł, wielkopolskie - 1829 zł, zachodniopomorskie - 1603 zł.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że województwa przekazują nieco wyższe dotacje na dofinansowanie pobytu mieszkańców w domach dla osób przewlekle psychicznie chorych i niepełnosprawnych intelektualnie, w szczególności dla dzieci i młodzieży, z uwagi na niższe dochody powiatów z tytułu odpłatności za pobyt w tych domach. Pod koniec roku dotacja zwykle wzrasta. Według stanu na dzień 26 listopada br. średnia dotacja w poszczególnych województwach kształtowała się następująco: dolnośląskie - 1672 zł, kujawsko-pomorskie - 1900 zł, lubelskie - 1705 zł, lubuskie - 1610 zł, łódzkie - 1418 zł do 1697 zł w grudniu, małopolskie - 1484 zł, mazowieckie - 1747 zł, opolskie - 1614 zł, podkarpackie - 1761 zł, podlaskie - 1510 zł, pomorskie - 1626 zł, śląskie - 1550 zł, świętokrzyskie - 1761 zł do 1860 zł w listopadzie i grudniu, warmińsko-mazurskie - 1757 zł, wielkopolskie - 1970 zł, zachodniopomorskie - 1603 zł z jednorazowym zwiększeniem w grudniu po ok. 400 zł na 1 mieszkańca).

Jeśli chodzi o województwo lubuskie, to należy wyjaśnić, że obecnie dotacje dla poszczególnych domów pomocy społecznej są zróżnicowane. Na początku roku średnią dotację ustalono na poziomie 1610 zł w domach dla osób dorosłych i 1710 zł w domach dla dzieci. W sierpniu zwiększono dotacje ośmiu domom pomocy społecznej, a w październiku wszystkim domom pomocy społecznej, z wyjątkiem DPS Kombatant, który posiada najwyższe odpłatności. Po październikowym zwiększeniu najniższa dotacja w województwie lubuskim wynosi 1610 zł (DPS Kombatant), a najwyższa dotacja 2052 zł (DPS Wschowa).

W domach pomocy społecznej wymienionych w piśmie pana posła dotacje wynoszą: DPS Rokitno 58 - 1678 zł, DPS Rokitno 38 - 1975 zł, DPS Tursk - 1684 zł, DPS Jasieniec - 1678 zł.

W roku bieżącym budżet państwa w części dotyczącej budżetów wojewodów zakładał zmniejszenie wydatków na domy pomocy społecznej o ponad 28 mln zł w stosunku do roku ubiegłego. Należy jednak pamiętać, że dotacja planowana dla domów pomocy społecznej co roku maleje z uwagi na stale zmniejszającą się liczbę mieszkańców domów pomocy społecznej skierowanych do tych jednostek przed dniem 1 stycznia 2004 r. W projekcie budżetu na 2011 r. województwo lubuskie zaplanowało dla domów pomocy społecznej środki w wysokości 27 039 tys. zł, co stanowi 97, 28% tegorocznego planu.

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ma świadomość trudnej sytuacji domów pomocy społecznej. Pogłębia ją wzrost inflacji, którego nie można przewidzieć na etapie planowania budżetu. Rosnące koszty utrzymania domów pomocy społecznej powodują, że dotacja wojewódzka nie zabezpiecza pełnych kosztów utrzymania osób skierowanych do domów pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Nie wszystkie województwa zwiększają średnią dotację w ciągu roku z uwalnianych dotacji, uznając, że większe potrzeby dotyczą realizacji programów naprawczych, a nie bieżącej działalności domów pomocy społecznej. Taka sytuacja przyczynia się do pogłębiającego się deficytu budżetowego w tych jednostkach.

Problemem bardzo ściśle powiązanym ze sposobem finansowania domów pomocy społecznej jest problem finansowania usług zdrowotnych dla mieszkańców domów. Domy pomocy społecznej, które nie mają obowiązku świadczenia usług zdrowotnych, a jedynie umożliwiają mieszkańcom korzystanie z tych usług, w praktyce świadczą je z uwagi na konieczność zapewnienia opieki i pielęgnacji mieszkańcom przez 24 godziny na dobę. Działania podjęte przez resort pracy w roku 2007 i 2008 zaczęły skutkować kontraktami zawieranymi przez pielęgniarki, wcześniej zatrudnione w domach pomocy społecznej, z Narodowym Funduszem Zdrowia na usługi opieki długoterminowej dla mieszkańców wymagających całodobowej opieki. W roku ubiegłym Narodowy Fundusz Zdrowia wstrzymał podpisywanie nowych kontraktów z uwagi na ograniczone środki finansowe. Wydawać by się mogło, że nowe ustalenia w tej sprawie zaowocują nowymi kontraktami w roku bieżącym. Jednak z danych zebranych na początku kwietnia br. przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej wynika, że na 26 946 mieszkańców domów pomocy społecznej kwalifikujących się do opieki długoterminowej finansowanej ze środków NFZ opieką taką objętych jest tylko około 30% tej grupy mieszkańców. Dodatkowo tylko 39 939 osób, co stanowi 52% ogólnej liczby mieszkańców domów pomocy społecznej, złożyło deklarację wyboru do pielęgniarki podstawowej opieki zdrowotnej, z czego faktyczną opieką pielęgniarską objętych jest około 29 tys. osób.

Zgodnie z art. 123 ustawy o pomocy społecznej prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, w tym w domach pomocy społecznej, regulują (z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie ustawy Karta Nauczyciela) przepisy o pracownikach samorządowych. Z dniem 1 stycznia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458). Rozdział 4 tej ustawy określa uprawnienia pracownika samorządowego. Na podstawie upoważnienia określonego w art. 37 tej ustawy w dniu 18 marca 2009 r. zostało przyjęte przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych. Rozporządzenie to w odniesieniu do pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, także domów pomocy społecznej, określa m.in.: wykaz stanowisk z podziałem na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi, minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne na poszczególnych stanowiskach, warunki i sposób wynagradzania pracowników, w tym minimalny poziom wynagradzania zasadniczego oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego.

Mając na uwadze przepisy ww. rozporządzenia, pracodawca, zgodnie z art. 39 ww. ustawy, określa w regulaminie wynagradzania:

- wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych,

- szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego.

W regulaminie wynagrodzeń pracodawca może także określić warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród (z wyłączeniem nagrody jubileuszowej), warunki i sposób przyznawania dodatków funkcyjnych, specjalnych, a także innych dodatków.

Rada Ministrów, określając zasady wynagradzania pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, przyjęła, iż finansowanie wydatków na wynagrodzenia tych pracowników następuje w ramach środków przewidzianych na ten cel w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce na budżet domu pomocy społecznej składają się odpłatności mieszkańców, rodzin, gmin oraz dotacja z budżetu państwa. Tylko niektóre samorządy powiatowe przeznaczają dodatkowe środki własne na dofinansowanie działalności bieżącej tych jednostek, w tym na wzrost wynagrodzeń. Jeżeli jednak pozwala na to sytuacja finansowa danego pracodawcy, nie ma żadnych przeszkód, aby ustalił on w regulaminie wynagradzania znacznie wyższy poziom minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników niż określony w rozporządzeniu RM.

W roku 2008 w celu poprawy sytuacji pracowników, na wniosek ministra pracy i polityki społecznej, za zgodą Komisji Finansów Publicznych przeznaczono z rezerw celowych budżetu państwa, pozostających w gestii ministra ds. zabezpieczenia społecznego, dodatkowe środki w wysokości ponad 174 mln zł. Przyznane środki służyły przede wszystkim zabezpieczeniu wszystkich niezbędnych wydatków w 2008 r. związanych z utrzymaniem standardu usług świadczonych w tych jednostkach, w tym także zrekompensowaniu niskich wynagrodzeń pracownikom tych jednostek.

Także w roku 2009 ze środków rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczono dodatkowe, choć niewielkie środki w wysokości 8300 tys. zł na dofinansowanie działalności bieżącej w domach pomocy społecznej. Środki te pozwoliły jednak na wzrost dotacji w województwach o najniższych dotacjach, a także wzrost dotacji dla niektórych domów pomocy społecznej w pozostałych województwach.

W roku 2008 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej przygotowało także projekt ustawy zmieniającej ustawę o pomocy społecznej, a także niektóre inne ustawy, w tym ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w części dotyczącej art. 87. Zaproponowane zmiany pozwoliłyby na podwyższenie dotacji dla domów pomocy społecznej do wysokości średniego kosztu utrzymania. Niestety z uwagi na skutki finansowe tej zmiany Ministerstwo Finansów nie wyraziło zgody na takie działanie.

Obecnie nie ma możliwości wprowadzenia zmian, które w sposób natychmiastowy doprowadziłyby do rozwiązania problemów finansowych domów pomocy społecznej. Oszczędności wprowadzone w tegorocznym budżecie państwa oraz obecna sytuacja finansowa kraju związana z tegoroczną powodzią uniemożliwiają dodatkowe wsparcie domów pomocy społecznej.

Zapewniam jednak Pana Marszałka, a także pana posła, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej dokłada i będzie dokładać dalszych starań w celu rozwiązania problemów dotyczących finansowania domów pomocy społecznej.