SPS-023-16648/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie przepisów tzw. pakietu antykryzysowego.

W odpowiedzi na interpelację pani poseł Anny Bańkowskiej z dnia 16 czerwca 2010 r. dotyczącą instytucji refundacji podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w świetle przepisu art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu dokonywania refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków (Dz. U. Nr 236, poz. 2002, z późn. zm.) i rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 62, poz. 512, z późn. zm.), przekazaną pismem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. SPS-023-16648/10, należy wyjaśnić, co następuje.

Instytucja refundacji ze środków Funduszu Pracy podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego znajduje unormowanie w przepisie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta może zrefundować podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Zarówno przepisy powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i przepisy wskazanych wyżej rozporządzeń ministra pracy i polityki społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. oraz z dnia 17 kwietnia 2009 r. normują zobowiązania, jakie dla podmiotu, któremu udzielono refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, wynikają z faktu zawarcia umowy w przedmiocie dokonania refundacji. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy stanowi, iż podmiot, który otrzymał refundację, jest obowiązany do wywiązania się z warunków zawartej umowy. Podmiot, który naruszył warunki umowy o refundację, obowiązany jest dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 5 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. podmiot, któremu udzielono refundacji, jest zobowiązany do utrzymania, przez okres 3 lat, a w przypadku mikro-, małych i średnich przedsiębiorców - 2 lat, stanu zatrudnienia na poziomie nie niższym niż z dnia złożenia wniosku, w przypadku gdy stan ten jest równy - lub wyższy - przeciętnej liczbie zatrudnionych w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy pracowników w poszczególnych 12 miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, a w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres krótszy niż 12 miesięcy - w poszczególnych miesiącach prowadzenia tej działalności lub stanu zatrudnienia zrównanego z przeciętną liczbą pracowników zatrudnionych w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, o którym mowa wyżej. W przypadku niedotrzymania wskazanego wyżej zobowiązania podmiot obowiązany jest do zwrotu dokonanej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków (§ 3 ust. 5 pkt 3 lit. a) rozporządzenia, o którym mowa wyżej). Należy zauważyć, iż warunek utrzymania wymaganego stanu zatrudnienia, o którym mowa wyżej, przez wskazany okres dwóch lub trzech lat, wynikał z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz. Urz. WE L 337 z 13.12.2002, str. 3).

Przepis § 1 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. stanowi, iż refundacja ze środków Funduszu Pracy podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego jest pomocą publiczną na tworzenie stanowisk pracy i jest udzielana zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia. Zatem przepisy wskazanego rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. musiały pozostawać i pozostawały w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. Obowiązek unormowania instytucji refundacji podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w sposób, jaki przewidują przepisy omawianego rozporządzenia, wynikał bowiem z przepisów powołanego aktu unijnego.

Przepisy rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej nie nakładają na podmiot będący beneficjentem pomocy publicznej w postaci przedmiotowej refundacji obowiązku utrzymania przez określony okres wymaganego stanu zatrudnienia. Pamiętać przy tym należy, iż - zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia - refundacja podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego stanowi pomoc de minimis i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5) albo rozporządzenia Komisji (WE) nr 875/2007 z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rybołówstwa i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1860/2004 (Dz. Urz. UE L 193 z 25.07.2007, str. 6) w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa.

Zatem od dnia 21 kwietnia 2009 r., tj. od dnia wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r., instytucja refundacji podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego unormowana jest zgodnie z przepisami powołanych rozporządzeń Komisji (WE), tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 875/2007 z dnia 24 lipca 2007 r. Powyższe umożliwiło przyjęcie rozwiązań korzystniejszych dla przedsiębiorców, między innymi w postaci odstąpienia od obowiązku utrzymania przez określony okres wymaganego stanu zatrudnienia. W tym miejscu należy wskazać, iż jedną z podstawowych zasad rządzących funkcjonowaniem systemów prawnych, obowiązującą również w polskim systemie prawnym, jest zasada, zgodnie z którą przepisy prawa nie mogą mieć mocy wstecznej (lex retro non agit - prawo nie działa wstecz). Uchylenie jakiegoś przepisu prawa czy nawet całego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia) nie oznacza, że do stanów faktycznych powstałych w czasie obowiązywania uchylonych przepisów stosuje się przepisy nowe. Przeciwnie, zasadą jest, że do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów stosuje się prawo dotychczasowe, chyba że nowe regulacje prawne stanowią inaczej.

W praktyce stwierdzenie, że akt prawny wchodzi w życie z określonym dniem oznacza, że ów akt prawny nie ma zastosowania do sytuacji faktycznych zaistniałych przed tym dniem, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, będącą konsekwencją przedstawionej wyżej zasady nieretroakcji, jest zasada trwałości istniejących stosunków prawnych, w myśl której wszelkie czynności prawne (w tym umowy) winny być dokonywane (zawierane) oraz realizowane w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie ich dokonywania (zawierania). Czynności prawne ocenia się zatem wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia konkretnej czynności prawnej (tempus regit actum - czas rządzi czynnością prawną). Na gruncie prawa polskiego obie powyższe zasady (lex retro non agit i tempus regit actum) zawarte zostały w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez wpisanie do katalogu zasad ustroju politycznego zasady demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie zatem z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej do umów o refundację zawartych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dopuszczenie możliwości stosowania przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r., o którym mowa wyżej, do umów o refundację zawartych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, a więc w innym stanie prawnym, istniejącym w czasie obowiązywania przepisów innego rozporządzenia, normującego przedmiotowe zagadnienie w sposób odmienny niż przepisy aktualnie obowiązujące, przeczyłoby podstawowym kanonom, standardom rządzącym od wieków systemami prawnymi, w tym przedstawionym wyżej zasadom obowiązującym aktualnie w polskim systemie prawa. Możliwe jest natomiast przedłużenie (w formie aneksu) okresu obowiązywania umowy, mocą której udzielono podmiotowi refundacji, o okres niezbędny do prawidłowego wywiązania się przez podmiot z umowy. Powyższe rozwiązanie wydaje się racjonalne i korzystne dla obu stron umowy oraz - co istotne - nie pozostaje w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym miejscu należy wskazać na fakt, iż w dniu 22 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035), zaś w dniach 25 sierpnia 2009 r. i 26 sierpnia 2009 r. weszły w życie odpowiednio rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie przyznawania i wypłaty świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przedsiębiorcom w przejściowych trudnościach finansowych (Dz. U. Nr 135, poz. 1112) oraz rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków dofinansowania ze środków Funduszu Pracy kosztów szkoleń i studiów podyplomowych oraz szczegółowych warunków finansowania stypendiów i składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 136, poz. 1119).

Powołana ustawa zawiera szereg rozwiązań, których celem jest pomoc przedsiębiorcom dotkniętym skutkami kryzysu, znajdującym się w przejściowych trudnościach finansowych oraz zatrudnianym przez tych przedsiębiorców pracownikom. Są to rozwiązania z zakresu prawa pracy służące elastyczniejszemu organizowaniu procesu pracy w sposób dostosowany do bieżącej sytuacji przedsiębiorcy, a więc: możliwość przedłużania okresu rozliczeniowego czasu pracy, ustalania indywidualnego rozkładu czasu pracy pracownika, obniżania wymiaru czasu pracy, instytucja przestoju ekonomicznego, świadczenia finansowane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ukierunkowane na ochronę stanu zatrudnienia przedsiębiorcy znajdującego się w przejściowych trudnościach finansowych, tj. świadczenie na częściowe zaspokojenie wynagrodzeń pracowniczych za czas przestoju ekonomicznego, świadczenie na częściowe zrekompensowanie obniżenia wymiaru czasu pracy, świadczenie na opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, należnych od pracodawcy na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa wyżej, oraz możliwość ustalenia nowych warunków spłaty określonych należności Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w tym odroczenia terminu płatności należności, rozłożenia spłaty należności na raty oraz zawieszenia na wskazany w ustawie czas postępowania egzekucyjnego i naliczania odsetek od niespłaconej kwoty świadczeń pracowniczych stanowiących należność funduszu, a także rozwiązania wspierające środkami Funduszu Pracy inwestowanie przez przedsiębiorców w podnoszenie kwalifikacji pracowników w okresie przestoju lub obniżonego wymiaru czasu pracy, przeznaczone dla przedsiębiorców posiadających fundusz szkoleniowy, tj. refundacja kosztów szkolenia oraz kosztów studiów podyplomowych skierowanych pracowników, podjętych przez tych pracowników w okresie przestoju lub obniżonego wymiaru czasu pracy, stypendium dla pracowników podnoszących kwalifikacje w obu wskazanych wyżej formach - szkolenia czy studiów podyplomowych.

Stosowanie wprowadzonych przepisami ustawy, wskazanych wyżej, rozwiązań powinno doprowadzić do obniżenia kosztów pracy, a w konsekwencji do poprawy sytuacji finansowej przedsiębiorców w okresie spowolnienia gospodarczego, utrzymania poziomu zatrudnienia, poprawy jakości kapitału ludzkiego poprzez zwiększenie udziału pracowników w szkoleniach i studiach podyplomowych. Stosowanie wymienionych w ustawie form pomocy nie powinno jednakże mieć wpływu na kwestię wywiązywania się przez przedsiębiorców ze zobowiązań z tytułu umów zawartych w przedmiocie świadczeń finansowanych ze środków Funduszu Pracy, w tym refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego.