SPS-023-15961/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie dłużników ZUS - osób, które przed wrześniem 2008 r. zawieszały działalność gospodarczą i zaprzestawały płacenia przewidzianych prawem składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). Zgodnie z jej przepisami w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność, od czasu wprowadzenia od 20 września 2008 r. instytucji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, dla celów ustalenia obowiązku ubezpieczeń społecznych zakład ma obowiązek uznać zawieszenie wykonywania tej działalności dokonane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Zawieszenie działalności skutkuje ustaniem obowiązku ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 12 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych obowiązkowo podlegają ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu. Obowiązek ubezpieczeń społecznych tych osób istnieje, zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego zostały wyłączone osoby, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnośnie natomiast do stanu prawnego obowiązującego do 19 września 2008 r. to uprzejmie wyjaśniam, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) nie przewidywały możliwości zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Dlatego też Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą, którzy dokonywali wielokrotnych wyrejestrowań z ubezpieczeń społecznych, prowadził postępowania wyjaśniające.

Jednocześnie wyjaśniam, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy m.in. realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w tym stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych. W każdym więc przypadku, w którym nie nastąpiło prawidłowe zgłoszenie do ubezpieczeń, zakład ma obowiązek wszcząć postępowanie wyjaśniające, nawet jeśli dotyczy to okresu ubiegłego.

Celem postępowań wyjaśniających prowadzonych przez zakład w stosunku do osób prowadzących tę działalność do 19 września 2008 r. było ustalenie okresów faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Przy ustalaniu bowiem obowiązku ubezpieczeń społecznych decydujące znaczenia miało faktyczne prowadzenie tej działalności. Dopuszczalne było więc dokonanie wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych przez osobę, która zaprzestała prowadzenia działalności, nawet jeśli nie dokonała ona wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej, przed 20 września 2008 r. występowało zarówno w okresach faktycznego wykonywania usług, jak też w okresach wykonywania innych czynności związanych z działalnością, np. czynności w zakresie reklamy, składania ofert, ogłoszeń, przygotowywania kosztorysów, zakupu materiałów, wystawiania rachunków, czy też oczekiwania na klienta lub poszukiwania kolejnych zamówień. Pojęcie działalności gospodarczej nie sprowadza się tylko do procesów technologicznych i zjawisk ekonomicznych zachodzących w toku działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej i usługowej prowadzonej w celach zarobkowych, ale obejmuje także czynności faktyczne i prawne związane z działalnością. Działalność nie może mieć charakteru przypadkowego i okazjonalnego. Brak było więc podstaw do uznania wyrejestrowania z ubezpieczeń w tych przypadkach, w których jako przyczynę wyrejestrowania podano zaprzestanie działalności, jeśli kontynuowane było wykonywanie wymienionych wyżej czynności związanych z tą działalnością. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. postanowienie SN z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II UK 111/03, wyrok SA z 24 października 2003 r., sygn. akt. AUa 1759/02, wyrok SA z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt III AUa 1531/03, wyrok SN z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt I UK105/04, publikacja: OSNP 2005/13/198, wyrok SA z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt. III AUa 1051/05).

Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 3 i 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą jako płatnik składek na własne ubezpieczenia jest zobowiązana do dokonania zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, a w przypadku ustania tych ubezpieczeń - odpowiednio do wyrejestrowania na odpowiednich dokumentach ubezpieczeniowych. Także obowiązek odpowiednio dokonania korekty dokumentów ubezpieczeniowych spoczywa na płatniku składek (art. 36 ust. 13 i 14, art. 41 ust. 6, art. 44 ust. 1, art. 47 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Pragnę podkreślić, że w celu ułatwienia płatnikom składek, w tym osobom prowadzącym pozarolniczą działalność, wywiązywania się z obowiązków ustawowych zakład podejmował i podejmuje szereg działań, których celem jest udostępnienie klientom zakładu informacji o obowiązujących w zakresie ubezpieczeń społecznych przepisach. W szczególności publikowane są poradniki na stronach internetowych ZUS i w formie papierowej. W poradnikach tych prezentowane są prawidłowe zasady podlegania ubezpieczeniom m.in. przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Poradniki te są na bieżąco aktualizowane.

Odnośnie natomiast do obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w stanie prawnym obowiązującym przed 20 września 2008 r. wyjaśniam, że zgodnie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstawał i wygasał w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. istniał w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia zaprzestania jej wykonywania. W przypadku zatem, gdy osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zaprzestała prowadzenia tej działalności, od dnia jej zaprzestania nie podlegała także ubezpieczeniu zdrowotnemu. Nie miało przy tym znaczenia, czy nastąpiło równoczesne wykreślenie przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej. Jeżeli jednak w stosunku do danej osoby dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu zdrowia wydałby decyzję o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w okresie, w którym osoba faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności, ale nie dokonała równoczesnego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej lub nie podjęła tej działalności mimo posiadania formalnych uprawnień, to po uprawomocnieniu się, decyzja taka wiązałaby również zakład.

Z uwagi na fakt, iż w swoim wystąpieniu posłowie pan Tadeusz Arkit i pan Andrzej Ryszka podnoszą, że niektórym przedsiębiorcom, w stosunku do których kwestionowano prawidłowość zgłoszenia się do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, wcześniej były wydawane zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek, wyjaśniam obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz zasady postępowania.

Zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek są wydawane na wniosek płatnika składek bezzwłocznie, a więc nie później niż w ciągu 7 dni od wpływu wniosku, na podstawie danych o stanie rozliczeń wynikającym z prowadzonej przez zakład ewidencji i rejestrów. Wynika to z zasad określonych w art. 217-219 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w powiązaniu z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że stan rozliczeń potwierdzany w zaświadczeniu jest ustalany na podstawie aktualnie zaewidencjonowanych na koncie płatnika danych, z wypełnionych i przekazanych do zakładu przez płatnika składek dokumentów rozliczeniowych, jak też dokonanych wpłat, które zostały zidentyfikowane i zaewidencjonowane na jego koncie, na dzień wydania zaświadczenia. Dlatego też wydane zaświadczenie potwierdza fakt braku zaległości na dzień jego wydania.

Jeżeli po wydaniu zaświadczenia zajdą okoliczności wynikające bądź z czynności podjętych przez płatnika składek (np. złożenie dokumentów rozliczeniowych korygujących, za okres rozliczeniowy poprzedzający datę wydania zaświadczenia, w związku ze zmianą wysokości podstawy wymiaru składek czy też ze zmianą zakresu podlegania ubezpieczeniom itp.) lub przez zakład (np. na tle przeprowadzonej kontroli czy też uprawomocnienia się wydanej decyzji), stan zaewidencjonowanych danych może ulec uzasadnionej zmianie w stosunku do tych, na podstawie których dokonano rozliczenia do wydanego już zaświadczenia. W takich przypadkach wystąpi więc uzasadniona różnica pomiędzy treścią wydanego już zaświadczenia i danymi zaewidencjonowanymi na koncie płatnika składek z późniejszą datą (treść zaświadczenia odpowiadała bowiem stanowi zaewidencjonowanych na koncie danych oraz rozliczeń, na dzień jego wydania). Dlatego też w wydanych zaświadczeniach podawany jest dzień, na który ustalono i potwierdzono stan rozliczeń (brak zaległości).

Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości umorzenia przedsiębiorcy zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, uprzejmie wyjaśniam, iż szczegółowe uregulowania w niniejszym zakresie zawierają przepisy powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w treści art. 28 ust. 1-3 tej ustawy możliwość umorzenia należności z tytułu składek uzależniona jest od ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od wskazanej zasady stanowi treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który umożliwia umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, pod warunkiem wystąpienia przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia zakład może umorzyć przedmiotowe należności, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że osoby posiadające zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek mogą ubiegać się o udzielenie ulgi w jego spłacie w postaci układu ratalnego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych może, na umotywowany wniosek dłużnika, rozłożyć należności z tytułu składek na raty, uwzględniając przy tym możliwości płatnicze zobowiązanego oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Uwzględnienie wniosku o ulgę w formie ratalnej spłaty zadłużenia powoduje, że odsetki za zwłokę nie są naliczane, począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku w tej sprawie. Natomiast od składek, które rozłożono na raty, zakład zobowiązany jest od każdej raty naliczyć opłatę prolongacyjną na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), która zgodnie z art. 57 powołanej ustawy wynosi 50 % stawki odsetek za zwłokę. Rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu składek powoduje, zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zawieszenie wcześniej wszczętych i niezakończonych postępowań egzekucyjnych dotyczących należności objętych ulgą.