SPS-023-14686/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie skutków znowelizowania przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców spoza Unii Europejskiej.
Pismo z dnia 8 kwietnia 2010 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej SPS-023-14686/10 Stanowisko MPiPS w sprawie skutków znowelizowania przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców spoza Unii Europejskiej.
Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na wystąpienie z 26 lutego br. (znak: SPS-023-14686/10), przekazujące interpelację pana posła Przemysława Gosiewskiego dotyczącą skutków znowelizowania przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców spoza Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprzejmie przedstawiam następujące informacje:
Zawarty w interpelacji opis problemów związanych z wykonywaniem pracy przez obywateli Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej odnosi się zasadniczo do sytuacji świadczenia usługi przez podmiot koreański dla podmiotu polskiego, w ramach której do Polski delegowani są pracownicy podmiotu koreańskiego. Jest to sytuacja tzw. świadczenia usługi eksportowej, określonej w art. 88 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), która ma miejsce, gdy cudzoziemiec zatrudniony jest przez podmiot zagraniczny nieposiadający oddziału, zakładu lub innej formy zorganizowanej działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jest delegowany na terytorium RP w celu realizacji usługi o charakterze tymczasowym i okazjonalnym. W sytuacji tej podmiot świadczący usługi jest zobowiązany do uzyskania zezwoleń na pracę dla swoich pracowników. Na podstawie art. 88c ust. 6 pkt 1 ww. ustawy jednym z kryteriów wydania zezwolenia na pracę dla pracownika delegowanego przez podmiot zagraniczny jest zapewnienie warunków pracy zgodnych z art. 673 k.p. Do kryteriów wydania należy także zapewnienie pracownikom delegowanym wynagrodzenia w wysokości nie niższej o więcej niż 30% od wysokości średniego przeciętnego wynagrodzenia w województwie. Nieprzestrzeganie tych przepisów przez pracodawcę może stanowić przesłankę uchylenia przez wojewodę zezwoleń na prace.
Z punktu widzenia ochrony praw pracowniczych cudzoziemców delegowanych podstawowe znaczenie mają obowiązki pracodawcy zagranicznego, o których mowa w przepisach rozdziału IIa Kodeksu pracy "Warunki zatrudnienia pracowników skierowanych do pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z państwa będącego członkiem Unii Europejskiej" (art. 671-674), określających minimalny zakres uprawnień pracowniczych. Przepisy tego rozdziału stanowią, że w przypadku wykonywania pracy na terytorium RP przez pracownika skierowanego do tej pracy na określony czas przez pracodawcę mającego siedzibę w państwie będącym członkiem Unii Europejskiej - m.in. w związku z realizacją umowy zawartej przez tego pracodawcę z podmiotem zagranicznym - pracodawca ten ma obowiązek zapewnić pracownikowi warunki zatrudnienia nie mniej korzystne niż wynikające z przepisów polskiego Kodeksu pracy oraz innych polskich przepisów (tj. ustaw i rozporządzeń) regulujących prawa i obowiązki pracowników w zakresie: norm i wymiaru czasu pracy, okresów odpoczynku, wymiaru urlopu wypoczynkowego, minimalnego wynagrodzenia za prace, wysokości dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, bezpieczeństwa i higieny pracy, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych oraz wykonywania pracy lub innych zajęć zarobkowych przez dziecko, zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu, wykonywania pracy zgodnie z przepisami o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Przedstawione postanowienia rozdziału IIa Kodeksu pracy są, co do zasady, skierowane do przedsiębiorstw pochodzących z państwa będącego członkiem Unii Europejskiej. Jednakże na mocy art. 673 k.p. przepisy te stosuje się odpowiednio w przypadku wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez pracownika skierowanego do tej pracy przez pracodawcę mającego siedzibę w państwie niebędącym członkiem Unii Europejskiej. Oznacza to, że przepisy rozdziału IIa Kodeksu pracy obowiązują także pracodawców z Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej. Rozdział IIa Kodeksu pracy stanowi implementację; postanowień dyrektywy 96/7I/WE z dnia 16 grudnia 1996 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. L 18 z 21 stycznia 1997 r., str. 1-6, Polskie wydanie specjalne, Rozdział 5 Tom 2 P. 431-436). Celem przyjęcia dyrektywy na forum wspólnotowym było zapewnienie właściwych uprawnień pracownikom delegowanym tymczasowo za granicę. Dyrektywa ma przeciwdziałać sytuacjom, w których konkurencyjność firm świadczących usługi byłaby uzyskiwana kosztem pracowników i ich warunków pracy.
Należy również zwrócić uwagę, iż w rezultacie nowelizacji ustawy - Kodeks postępowania cywilnego z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 234, poz. 1571) sądom polskim przysługuje jurysdykcja krajowa w sprawach z powództwa dotyczącego warunków zatrudnienia, wytoczonego przez pracownika skierowanego do pracy na terytorium Polski przez pracodawcę z państwa niebędącego członkiem UE (art. l 1034 § 3 k.p.c.).
W kwestii kontroli warunków zatrudnienia obywateli Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej należy zwrócić uwagę, iż minister pracy i polityki społecznej nie jest uprawniony do podejmowania interwencji w indywidualnych sprawach pracowniczych, zatem nie ma możliwości podjęcia działań w sprawie kontroli legalności zatrudnienia obywateli Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej w przedsiębiorstwie Ceramika Budowlana sp. z o.o. Oddział Odonów. Organy administracji państwowej działają bowiem tylko w zakresie kompetencji określonych przez ustawy. Organem zaś ustawowo powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej jest Państwowa Inspekcja Pracy. Zgodnie z przepisami art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in.: nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, kontrola legalności zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz wykonywaniu pracy przez cudzoziemców. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że ustrój panujący w Koreańskiej Republice Ludowo-Demokratycznej oraz stosunki społeczno-gospodarcze w tym kraju znacząco utrudniają lub uniemożliwiają podejmowanie działań kontrolnych lub interwencyjnych w stosunku do obywateli KRL-D, również podczas ich pobytu za granicą. W przywołanym przez pana posła Przemysława Gosiewskiego przypadku pracowników koreańskich w ramach świadczenia usług na rzecz Stoczni Gdańskiej PIP przeprowadziła kompleksowe kontrole zgodnie z rekomendacjami Human Rights Watch. Kontrola nie wykazała wówczas nieprawidłowości formalnych, a kwestie osobistej wolności pracowników oraz obaw odnośnie do negatywnych konsekwencji wobec pozostawionych w Korei rodzin indywidualnie przesłuchiwani pracownicy zbywali wymijającymi odpowiedziami.
Odnosząc się do szczegółowych pytań posła Przemysława Gosiewskiego, przekazuję następujące odpowiedzi:
Jakie działania zamierza podjąć pani minister, aby przeciwdziałać przypadkom, w których pracodawcy zwalniają polskich pracowników, by zatrudnić cudzoziemców spoza UE?
Zgodnie z art. 88c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunkiem wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca jest uzyskanie przez pracodawcę informacji starosty (urzędu pracy) o niemożliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przy pomocy osób zarejestrowanych jako bezrobotne lub poszukujące pracy. Oprócz tego mechanizmu administracyjnego organ wydający zezwolenia na pracę bierze także pod uwagę warunki proponowanego zatrudnienia cudzoziemca - m.in. pod względem wysokości wynagrodzeń - tak, aby nie były one niższe od wynagrodzeń innych pracowników wykonujących porównywalną pracę. Mechanizm taki ma na celu uniknięcie zjawiska "taniej, zagranicznej siły roboczej" i konkurencji, której warunkom nie mogliby sprostać pracownicy miejscowi. Wspomniane elementy oceny wniosku pracodawcy, jak również zobowiązania pracodawcy dotyczące tego obszaru (zawarte w art. 88h ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) i idące za nimi konsekwencje (uchylenie zezwolenia w przypadku niespełnienia wymagań - art. 88k ww. ustawy) są elementami, które zostały wprowadzone w celu zapobieżenia zjawiskom negatywnym dostrzeganym w poprzednio obowiązujących rozwiązaniach prawnych i weszły w życie l lutego 2009 r. Rozwiązania te funkcjonują, co do zasady, w sposób odpowiedni i nie ma potrzeby podejmowania w tym obszarze zmian systemowych.
Odnośnie do sytuacji, w której pracodawca zwalnia pracowników i rozpoczyna współpracę z zewnętrzną firmą dostarczającą mu pewne usługi (outsourcing), zagadnienie to wykracza poza obszar regulacji uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy w Polsce.
Czy w kierowanym przez panią ministerstwie analizowano skutki wprowadzenia nowych przepisów?
Funkcjonowanie przepisów, zarówno nowych, jak i obowiązujących od dłuższego czasu, jest przedmiotem stałej analizy MPiPS. W zakresie rozwiązań ustawowych, które weszły w życie l lutego 2009 r., dostrzega się generalną poprawę funkcjonowania systemu - rozwiązanych zostało wiele kwestii problematycznych, wynikających z niedoskonałości poprzednio funkcjonujących przepisów, zostały określone relacje pomiędzy statusem pobytowym a uprawnieniami do wykonywania pracy, obowiązki pracodawców zatrudniających cudzoziemców oraz typy zezwoleń odpowiadające realiom gospodarczym. W loku prowadzonej analizy dostrzeżono także pewne aspekty o charakterze głównie technicznym, których modyfikacja jest wskazana i będzie, zgodnie z planem prac legislacyjnych Rady Ministrów, opracowana w formie nowelizacji ustawy w bieżącym roku.
Czy podległy pani resort potrafi wskazać, czy i jak przedmiotowa nowelizacja wpłynęła na liczbę pracowników spoza UE świadczących pracę na terenie Polski oraz czy i w jakim stopniu miało to wpływ na zwiększenie bezrobocia wśród obywateli naszego kraju?
W ciągu ubiegłego roku wzrosła liczba wydanych zezwoleń na pracę cudzoziemców - wydano ich 29 340 w porównaniu z 18 022 w roku 2008. Dane te nie dotyczą zezwoleń wydawanych dla pracowników delegowanych w ramach świadczenia usług eksportowych. Z uwagi na zmiany niektórych kategorii podmiotowych cudzoziemców objętych zezwoleniami dane te nie są w pełni porównywalne.
Pośród wydawanych zezwoleń bardzo podobny odsetek stanowiły przedłużenia zezwoleń (tak więc dokumenty dotyczące osób obecnych w Polsce już od dłuższego czasu). W roku 2008 stanowiły one 31,2% wydanych zezwoleń, a w roku 2009 - 29,1%.
Jako istotny efekt wprowadzenia nowych regulacji można zaobserwować spadek liczby zezwoleń dla osób delegowanych w ramach świadczenia usług eksportowych (od l lutego 2009 r. - zezwolenia typu D). Zezwoleń tego rodzaju wydano w roku 2008 3711, a w roku 2009 - 3070. Udział zezwoleń na pracę w ramach usług eksportowych w ogólnej liczbie wydanych zezwoleń w wyniku nowych regulacji prawnych zmniejszył się znacząco - z 17,1% w roku 2008 do 9,5% w roku 2009. Zezwolenia te dotyczą sytuacji, w których podmiot nieprowadzący stałej działalności w Polsce wykonuje tu usługę i - jak zaznacza pan poseł Przemysław Gosiewski w swojej interpelacji - problematyczne jest zapewnienie przestrzegania wszystkich praw przez podmiot zagraniczny, jak również zabezpieczenie interesów państwa pod względem wpływów podatkowych i do systemu ubezpieczeń społecznych. Dla ograniczenia trudności z kontrolą podmiotów zagranicznych, które występowały w czasie obowiązywania starych przepisów, w ramach nowelizacji wprowadzono dla zagranicznego podmiotu obowiązek wskazania osoby przebywającej na terytorium Polski, która będzie reprezentowała ten podmiot wobec polskich organów kontrolnych i dysponowała niezbędną dokumentacją podlegającą kontroli (art. 88c ust. 6 pkt 3 ww. ustawy).
Odnosząc się do związku imigracji i sytuacji na krajowym rynku pracy, uznaję, że wpływ imigracji na sytuację na rynku pracy jest bardzo ograniczony. Pośród państw OECD Polska ma najniższy odsetek udziału cudzoziemców w rynku pracy, wynoszący 0,3% w stosunku do średniej dla państw OECD wynoszącej 12%, a także sąsiadujących państw Europy Środkowej, w których odsetek udziału cudzoziemców w rynku pracy wynosi od 1,9% (Czechy), przez 1,8% (Węgry) do 0,6% (Słowacja)*). Z uwagi na to uważam, że imigracja do Polski nie wpływa negatywnie na poziom bezrobocia w naszym kraju.
Kiedy pani minister wdroży procedurę, zmierzającą do ponownego zaostrzeniu wymogów dotyczących uzyskania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców, celem ochrony naszego rynku pracy?
Aktualnie obowiązujące procedury związane z wydawaniem zezwoleń na pracę cudzoziemców są, co do zasady, wystarczającym mechanizmem ochrony interesów różnych uczestników rynku. Ich opracowywana w tym roku modyfikacja będzie miała na celu usuniecie występujących trudności o charakterze techniczno-organizacyjnym, nie zaś systemowym.
Czy w kierowanym przez panią ministerstwie dostrzegany jest problem konieczności wprowadzenia takich zabezpieczeń do polskiego systemu prawnego, które pozwolą na skontrolowanie, czy wobec cudzoziemców spoza UE zatrudnionych na terenie naszego kraju faktycznie stosuje się przepisy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę?
W zakresie przestrzegania przepisów dotyczących minimalnego wynagrodzenia za pracę cudzoziemcy będący pracownikami objęci są takim samym zakresem ochrony jak obywatele polscy. Do MPiPS nie docierały wiadomości o nieprzestrzeganiu przepisów w sprawie minimalnych wynagrodzeń w stosunku do cudzoziemców w przypadkach, gdy byli oni zatrudnieni na podstawie umowy o prace.
Dostrzegamy potrzebę zmiany przepisów, które zwiększyłyby uprawnienia kontrolne Państwowej Inspekcji Pracy w szczególności wobec stosunków cywilnoprawnych, które mogą być obszarem wielu nadużyć. Należy jednak zauważyć, że w zakresie tych umów nie obowiązują minimalne normy w odniesieniu do wynagrodzeń. Kryteria wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców zakładają jednakże deklarację pracodawcy dotyczącą przewidywanej wysokości wynagrodzenia niezależnie od rodzaju stosunku prawnego, jaki ma być podstawą wykonywania pracy. Kwota ta jest weryfikowana przez wojewodę w zakresie możliwej dyskryminacji, tj. czy nie jest niższa niż przyjęta w analogicznych stosunkach prawnych z innymi osobami wykonującymi pracę. Podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi ma obowiązek uwzględnić tę kwotę (lub kwotę wyższą) w umowie zawartej z cudzoziemcem. Niedopełnienie tego obowiązku może skutkować zobowiązaniem do wypłacenia wyrównania, a także (na podstawie art. 88k ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) uchyleniem zezwolenia na prace.
Czy pani minister, mając na względzie opisany przykład Ceramiki Budowlanej sp. z o.o. Oddział Odonów, zamierza podjąć działania, których celem będzie wyjaśnienie, czy zatrudnienie Koreańczyków w miejsce zwolnionych Polaków odbyło się z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie procedur przewidzianych w polskim prawie?
Minister pracy i polityki społecznej nie ma możliwości kontroli legalności i warunków zatrudnienia obywateli Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej we wskazanej firmie ani kontroli dokumentacji uzyskanych przez przedsiębiorców decyzji administracyjnych, chyba że zostanie złożone odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (wojewody). Zgodnie z art. 88f ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy minister właściwy do spraw pracy jest uprawniony do gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących cudzoziemców i ich pracodawców oraz zezwoleń na pracę wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przepisów ustawy. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy od decyzji w sprawie zezwolenia na pracę złożono odwołanie.
Uprawnienia kontrolne w stosunku do podmiotów zatrudniających cudzoziemców przysługują Państwowej Inspekcji Pracy. Dzięki roboczym kontaktom z PIP uprzejmie informuję, że inspektorzy pracy podjęli kontrolę we wskazanej spółce oraz podmiotach z nią powiązanych.