SPS-023-1036/08 - Zmiany w systemie finansowania oświaty.

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - na interpelację Nr 1036 w sprawie zmian w systemie finansowania oświaty.

Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację Pana Posła Stanisława Zająca (Nr SPS-023-1036/08) w sprawie zmian w systemie finansowania oświaty, uprzejmie proszę o przyjęcie następujących informacji i wyjaśnień.

Zadania oświatowe związane z prowadzeniem (dotowaniem) przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek oświatowych finansowane są z dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z dochodów samorządów terytorialnych jest część oświatowa subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zm.) wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 28 ust. 6). Subwencja oświatowa ustalana jest na dany rok kalendarzowy i przekazywana jest do jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Ze względu na rozbudowaną strukturę zadań edukacyjnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego formuła algorytmicznego podziału subwencji oświatowej uwzględnia szereg czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i zadań pozaszkolnych. Algorytm podziału subwencji oświatowej jest corocznie modyfikowany, a potrzeba tej modyfikacji wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. Algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wysokość przyznawanych środków od skali i struktury realizowanych zadań, mierzonych liczbą uczniów i wychowanków, z uwzględnieniem stopni awansu zawodowego nauczycieli, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. Konstrukcja algorytmu opiera się na podstawowym założeniu, iż środki subwencyjne dzielone są według kryteriów jednolitych i powszechnych, a zatem identycznych dla wszystkich j.s.t. Uwzględnione w algorytmie regulacje oparte są na rozwiązaniach polegających na zastosowaniu zasady, że "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych bądź dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i województwa samorządowe. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne j.s.t. i dostosowania do nich wysokości subwencji algorytm uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. W formule algorytmicznej podziału subwencji oświatowej pomiędzy j.s.t. wagi są addytywne, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, to są one sumowane. Kwota standardu finansowego "A", czyli kwota subwencji oświatowej przypadająca na jednego ucznia przeliczeniowego, jest swoistym kalkulacyjnym bonem oświatowym na ucznia jednolitym dla wszystkich j.s.t. ustalanym co roku. Użyte w algorytmie pojęcie ucznia przeliczeniowego oraz wartości wag odpowiadają średnim statystycznym, podczas gdy rzeczywiste zróżnicowanie jednostkowych kosztów pomiędzy szkołami, nawet szkołami tego samego typu w tej samej jednostce samorządu terytorialnego jest ogromne i wynika z bardzo wielu szczegółowych przyczyn. Należy podkreślić, że algorytm jest jednak metodą statystyczną podziału subwencji i będąc kategorią ogólną, nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter.

Z uwagi na wyższe jednostkowe koszty kształcenia uczniów w szkołach położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5.000 mieszkańców - spowodowane przede wszystkim niższą liczebnością oddziałów oraz koniecznością wypłat dodatków socjalnych (wiejskiego i mieszkaniowego) dla nauczycieli szkół położonych na terenach wiejskich oraz w małych miastach w algorytmie podziału subwencji uwzględniona została specyfika takich szkół położonych na terenach wiejskich oraz w miastach do 5.000 mieszkańców poprzez zastosowanie następujących parametrów:

Algorytm podziału subwencji oświatowej na każdy rok opiniowany jest przez: Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, związki zawodowe i partnerów społecznych.

Należy zauważyć, że kwoty subwencji oświatowej nie można wprost odnosić do zadań oświatowych nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, iż budżet państwa gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencje ogólne (w tym oświatowa) i dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, iż część oświatowa subwencji ogólnej jest jedynie jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Kształtowanie wysokości subwencji oświatowej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego musi zatem uwzględniać obiektywne wskaźniki, umożliwiające dokonanie podziału środków części oświatowej subwencji według kryteriów jednolitych i powszechnych dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższego wynika, że budżet państwa nie subwencjonuje wszystkich kosztów funkcjonowania sieci szkolnej ukształtowanej decyzjami lokalnych władz samorządowych. Corocznie przeważająca część jednostek samorządu terytorialnego odczuwa uzasadnioną, w swojej ocenie, potrzebę uzupełnienia uzyskiwanych z budżetu państwa środków subwencyjnych (część oświatowa subwencji ogólnej) środkami pochodzącymi z dochodów własnych - tak aby wszystkie wydatki związane z prowadzeniem przez j.s.t. zadań szkolnych i pozaszkolnych, przewidzianych w arkuszach organizacyjnych opracowanych przez dyrektorów szkół i placówek, mogły znaleźć swoje pokrycie w środkach finansowych.

Ponadto warto zauważyć, że część oświatowa subwencji ogólnej, w tym również rezerwa tej części subwencji, nie jest instrumentem dla łagodzenia różnic w poziomie dochodów pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Do tego celu służy część wyrównawcza subwencji ogólnej, która jest jednym ze źródeł dochodów j.s.t. Zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czynniki takie jak poziom dochodów podatkowych poszczególnych samorządów, niska gęstość zaludnienia, stopa bezrobocia znajdują swoje odzwierciedlenie w wysokościach kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej wchodzących w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej.

W aktualnych uwarunkowaniach finansów publicznych trudno byłoby liczyć na rychłą, znaczącą poprawę poziomu subwencjonowania j.s.t., w tym także gmin wiejskich, w omawianym zakresie. Nie byłoby również uzasadnione dokonywanie restrukturyzacji systemu (algorytmu) subwencjonowania j.s.t., rozumianej jako zwiększenie wskaźników finansowych dla gmin wiejskich, kosztem zmniejszenia ww. wskaźników dla miast i powiatów. Należy też zaznaczyć, że algorytm przedstawia jedynie metodę podziału środków subwencyjnych pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Niezależnie jednak od sposobu podziału tych środków część oświatowa subwencji ogólnej dla każdej jednostki samorządu terytorialnego stanowi jedną kwotę, a o sposobie jej wydatkowania - zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej ustalone na dany rok dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego mogą być zwiększone jedynie ze środków 0,6% rezerwy subwencji oświatowej. Podział środków finansowych z tej rezerwy dokonywany jest corocznie wyłącznie w oparciu o kryteria jej rozdysponowania - po ich uzgodnieniu ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Przedstawiając powyższe jednocześnie uprzejmie informuję Pana Marszałka, że Ministerstwo Edukacji Narodowej podjęło działania związane z ewentualną zmianą systemu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie trwają obecnie dyskusje zarówno w środowisku samorządowym, rządowym, jak i naukowym. Planuje się, że nowe zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej będą obowiązywały od 1 stycznia 2009 r.