SP2/36/033-7/26/05/DO - Wszczęcie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W związku z sygnalizowanymi wątpliwościami dotyczącymi momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz jego umarzania Ministerstwo Finansów wyjaśnia, co następuje:

Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w zakresie przedmiotowym tej ustawy mieści się prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Utożsamianie zatem pojęcia "egzekucja administracyjna" wyłącznie z zastosowaniem środków egzekucyjnych jest nietrafne. Powyższe znajduje również potwierdzenie np. w "Słowniku terminów ekonomiczno-prawnych" Łukasza Gęsickiego i Marka Gęsickiego, w którym wskazano, że przez pojęcie "egzekucja administracyjna" należy rozumieć postępowanie i środki przymusu, stosowane przez organy administracji publicznej w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym.

Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Treść cytowanego przepisu wskazuje, iż chodzi o podjęcie przez organ egzekucyjny po otrzymaniu tytułu wykonawczego od wierzyciela określonych czynności powodujących wszczęcie postępowania mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sam "wpływ" tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego nie powoduje wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Twierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, iż zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego, przepis ten nie nakazywałby zwrotu tytułu wykonawczego, lecz umorzenie "wszczętego" postępowania egzekucyjnego.

Wobec powyższego, jeżeli w art. 26 ustawy jest mowa o wszczęciu egzekucji administracyjnej, to tym samym jest mowa o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej) następuje zatem z chwilą doręczenia przez organ egzekucyjny zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia przez organ egzekucyjny dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy). W konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej) może nastąpić w przypadkach przewidzianych w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 26 § 5 omawianej ustawy.

Przed nowelizacją ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wprowadzoną ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368) - którą doprecyzowano moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następowało zgodnie z przepisami k.p.a. Stosowanie tych przepisów prowadziło jednak do zróżnicowania sytuacji zarówno wierzycieli, jak i zobowiązanych. Jeżeli bowiem wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym, to z urzędu przystępował do egzekucji. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy komórkami organizacyjnymi organu administracji nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, ustalając zatem datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu brano pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego na wniosek tzw. wierzyciela obcego następowało z chwilą otrzymania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny. Mając zatem na uwadze, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w celu wyegzekwowania należności przypadających od zobowiązanego i głównym uczestnikiem tego postępowania jest zobowiązany, zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie przepisu ujednolicającego sytuację wszystkich zobowiązanych w zakresie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji przyjęcie na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji innego rozumienia momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, niż wskazany w art. 26 § 5 tej ustawy, byłoby sprzeczne z ratio legis przedmiotowego przepisu. Ponadto znane jest orzecznictwo sądów potwierdzające przedstawione stanowisko Ministerstwa Finansów, czego przykładem jest wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA 859/03, w którym Sąd m.in. uznał, że "niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego oznacza, iż egzekucja nie została wszczęta, czego oczywistym następstwem jest brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego". W tej sytuacji należy uznać, iż orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją ww. ustawy, straciło na aktualności.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 27 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. W każdym zatem przypadku wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, niezbędne jest wszczęcie egzekucji administracyjnej. Dopiero w ramach wszczętej egzekucji organ egzekucyjny może skorzystać z możliwości, jakie daje art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i ustalić majątek zobowiązanego bądź też stwierdzić, że zobowiązany takiego majątku nie posiada. W związku z tym sytuacje, w których nie wszczęto egzekucji administracyjnej i nie doręczono zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, nie mogą mieć miejsca.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego, należy wskazać, iż organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jeżeli w toku prowadzonej egzekucji ustali, iż wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organ egzekucyjny może umorzyć postępowanie egzekucyjne, jeżeli stwierdzi, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Niemniej w ostatnim przypadku niezbędne jest dokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn braku możliwości zaspokojenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednorazowe ustalenie stanu majątkowego zobowiązanego nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy, tym bardziej iż stan majątkowy zobowiązanego może w wyniku upływu czasu ulec zmianie.