RIO. V-014/48/2009 - Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia funkcji burmistrza podlega procedurze udzielenia absolutorium.

Odpowiadając na pismo Sekretarz Miasta i Gminy - Pani Katarzyny Koryckiej skierowane do Prezesa Rady Ministrów - Pana Donalda Tuska z dnia 16 października 2009 r., znak: RA0703/4/09, przekazane do Izby za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie procedury absolutoryjnej o treści: "czy w świetle konsekwencji wynikających z art. 28a ustawy o samorządzie gminnym osoba wyznaczona do pełnienia funkcji burmistrza podlega procedurze udzielenia absolutorium określonej w art. 199 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)", uprzejmie wyjaśniam co następuje:

Z dniem 6 października 2009 r. na podstawie art. 28f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Prezes Rady Ministrów wyznaczył Pana do pełnienia funkcji Burmistrza Drezdenka, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego burmistrza. Rada Miejska w Drezdenku na sesji w dniu 20 października 2009 r., Nr uchwały XLI/287/09 działając na mocy art. 28d ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym postanowiła o nieprzeprowadzeniu wyborów przedterminowych Burmistrza Miasta i Gminy Drezdenko.

Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia funkcji wykonuje zadania organu wykonawczego określone w ustawie ustrojowej oraz zadania wynikające z przepisów prawa materialnego. Osoba taka na podstawie art. 28f ustawy o samorządzie gminnym posiada kompetencje burmistrza, którego uprawnienia wynikają przede wszystkim z art. 30 ust. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zatem do zadań osoby wyznaczonej przez Premiera należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał budżetowych rady gminy, określenie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Osoba wyznaczona kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, odpowiada również za prawidłową gospodarkę finansową gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - osobie wyznaczonej (analogicznie jak burmistrzowi) przysługuje wyłączne prawo - zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, emitowania papierów wartościowych w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywania wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie, dysponowania rezerwami budżetu gminy, blokowania środków budżetowych w przypadkach określonych ustawą.

Należy przyjąć - nie wynika to wprost z literalnego brzmienia przepisów prawa w tym zakresie - iż do Pana jako osoby wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów będą miały zastosowanie także normy prawne dotyczące procedury udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2009 rok. Instytucja absolutoryjna jest bezpośrednio związana z wykonywaniem budżetu przez umocowanie ustawowe organu i wyznaczonej osoby niezależnie nawet od okresu faktycznie realizowanych zadań w trakcie roku budżetowego. W związku z tym, że osoba wyznaczona przez Premiera ma pełne kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarki finansowej w tym wykonywania budżetu, to jednocześnie ocena jego realizacji powinna podlegać procedurze absolutoryjnej. Działalność związana z realizacją budżetu, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy kontroluje rada gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną, która opiniuje wykonanie budżetu i występuje do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec wątpliwości prawnych i niejednoznaczną interpretacją posiłkowano się stanowiskiem doktryny. Doktryna określa, że z pojęciem organu związana jest kwestia piastuna organu. Piastunem organu jednak zawsze pozostaje osoba (lub grupa osób w przypadku organu kolegialnego) wykonująca poszczególne jego kompetencje, będące przecież zawsze kompetencjami organu, a nie jego piastuna. Piastun zdaje się być jednak jednym z elementów określających pojęcie organu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wszystkie rozstrzygnięcia w istniejącym porządku prawnym podejmuje zawsze organ, a nie jego piastun¹.

Podmiotowość organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego należy rozważyć w ujęciu doktrynalnym i przyjętych rozwiązań ustrojowych². Podmiotowość organów zarówno administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego wiąże się z pojęciem organu administracji publicznej³. W doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić dwie podstawowe koncepcje pojęcia organu administracji publicznej: organizacyjno-przedmiotową i podmiotową, którą można określić "personalną". Dla koncepcji organizacyjno-przedmiotowej istotne są założenia wypracowane w doktrynie prawa administracyjnego, które do dziś są przyjmowane jako podstawowe. M. Jaroszyński, budując pojęcie organu administracji państwowej, wychodzi z ustalenia ścisłego znaczenia prawnego organu państwowego, przyjmując, że "organem państwowym nazywamy wyodrębnioną część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych przy zastosowaniu środków wypływających z przysługujących państwu zwierzchniej władzy (imperium) "⁴.

Koncepcje organu administracji publicznej należy zweryfikować na podstawie rozwiązań prawnych, w tym w pierwszym rzędzie konstytucji oraz w przepisach prawa ustrojowego. Z rozwiązań ustrojowych przyjętych zarówno w konstytucji, jak i w przepisach prawa ustrojowego wynika rozgraniczenie, które wskazuje na oparcie konstrukcji organu administracji publicznej na koncepcji organizacyjno-przedmiotowej a nie personalistycznej⁵. Wynika to z rozdzielenia dwóch regulacji: regulacji organów w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym oraz odrębnej regulacji powoływania składu osobowego⁶.

W oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym.

Działanie piastuna jest przecież działaniem organu administracji publicznej, który działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej albo innego podmiotu, któremu państwo powierzyło wykonywanie administracji publicznej. Ma to określone następstwa dla oceny prawidłowości działania, rozpatrywane jako działanie osoby fizycznej, dla oceny prawidłowości jego działań zastosowanie mają tylko przepisy prawa publicznego, a nie prawa cywilnego. A zatem może zaistnieć sytuacja pozostawania organu administracji przez dłuższy czas bez jego piastuna (osoby) lecz z drugiej strony mogą zaistnieć osoby (piastun), które nie będąc ustawowym organem, tak jak np. osoba upoważniona przez Prezesa Rady Ministrów będą tymczasowo przez czas określony i pod z góry określonymi warunkami wynikającymi z ustaw pełnić funkcję piastuna organu i realizować jego zadania i funkcje. Ustawodawca przyznaje w takim przypadku "rolę piastuna" ze względu na konieczność zapewnienia funkcjonowania samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych ustawowo i gwarancji ciągłości działalności samorządu.

Biorąc pod uwagę stanowisko doktryny w tym zakresie oraz wykładnię systemową powołanych przepisów prawa ustrojowego i materialnego należy uznać, iż mimo pełnienia przez Pana funkcji Burmistrza, nie pochodzącej z wyborów bezpośrednich, będą w tym przypadku miały zastosowanie przepisy dotyczące absolutorium.

_____________

¹ Zob. Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 43, zob. również E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2000, s. 211, Z. Leoński,

² B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowo-administracyjnym, PiP Zeszyt 11(729), Warszawa, listopad 2006, s. 45-46.

³ B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowo-administracyjnym, PiP Zeszyt 11(729), Warszawa, listopad 2006, s. 46.

⁴ Zob. M. Jaroszyński, Ogólne zagadnienia organizacji administracji [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 162.

⁵ B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowo-administracyjnym, PiP Zeszyt 11(729), Warszawa, listopad 2006, s. 47-48.

⁶ Takie rozwiązanie przyjęte jest w konstytucji w zakresie organów administracji publicznej: Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów - przez regulację organu w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym (art. 146, art. 147, art. 148, art. 149), a odrębnie przez regulację trybu obsady personalnej tych organów (art. 154, art. 155). Ujęcie organizacyjno-przedmiotowe przyjmuje ustawa z 8 sierpnia 1996 o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) i ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). Takie ujęcie przyjmowała ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie jak również przyjmuje ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 Nr 31, poz. 206), rozdzielając regulację organizacyjno-przedmiotową od trybu powołania i odwołania obsady personalnej. Ustawy samorządowe również przyjmują pojęcie organu organizacyjno-przedmiotowe, a odrębnie tryb obsady personalnej. I tak ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi w art. 11a, że organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w następnych przepisach określa zadania i kompetencje tych organów (art. 18, art. 30). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stanowi w art. 8 ust. 2: "Organami powiaty są: 1) rada powiatu, 2) zarząd powiatu" oraz reguluje zadania i kompetencje tych organów (art. 12, art. 32). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) stanowi w art. 15: "Organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa, 2) zarząd województwa" oraz reguluje zadania i kompetencje tych organów (art. 18, art. 41).