RIO/KA/078/9/2008 - Możliwość zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego kontraktów terminowych.

Odpowiedź Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy (pismo RIO/KA/078/9/2008 Z dnia 14 kwietnia 2008 r.) na pismo w sprawie możliwości, zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego (również spółki zależne) kontraktów terminowych tzw. CIRS (Currency Interest Ratę Swap) lub IRS (Interest Ratę Swap)

Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy odpowiadając na skierowane drogą elektroniczną pismo (...) w sprawie możliwości, zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego (również spółki zależne) kontraktów terminowych tzw. CIRS (Currency Interest Ratę Swap) lub IRS (Interest Ratę Swap) w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych, uprzejmie wyjaśnia.

Kontrakty terminowe są jednym z finansowych instrumentów pochodnych wykorzystywanych przy zarządzaniu długiem. Ze względu na złożoną problematykę zarządzania długiem, trudno wyliczyć wszystkie finansowe instrumenty pochodne. Należą do nich między innymi opcje i warranty (prawo do dokonania transakcji kupna-sprzedaży papieru wartościowego w określonym czasie po określonej cenie), kontrakty terminowe (instrumenty finansowe polegające na tym, że dwie strony zobowiązują się do zawarcia w określonym czasie w przyszłości transakcji po ustalonej cenie) także swapy (umowa pomiędzy dwoma podmiotami na wymianę przyszłych przepływów pieniężnych),

Odnosząc się do podniesionego w piśmie zapytania należy stwierdzić, że ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w art. 71 pkt 3 stanowi, iż Minister Finansów, w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa, jest upoważniony do przeprowadzania innych operacji finansowych związanych z zarządzaniem długiem, w tym operacji związanych z finansowymi instrumentami pochodnymi. Ponadto, art. 141 ustawy o finansach publicznych w ust. 1 wyraźnie wskazuje, że środki finansowe uzyskane przez Ministra Finansów z tytułu transakcji finansowych na instrumentach pochodnych, polegających na wymianie płatności odsetkowych, pomniejszają wydatki związane z obsługą długu Skarbu Państwa, a środki finansowe uzyskane przez Ministra Finansów z tytułu transakcji finansowych na instrumentach pochodnych, polegających na wymianie płatności kapitałowych, pomniejszają rozchody.

Ustawa o finansach publicznych w żadnym, z artykułów nie wskazuje wprost, iż jednostka samorządu terytorialnego może korzystać z pochodnych instrumentów finansowych. Nie zawiera też, w części dotyczącej gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, odesłania do stosowania zapisów artykułów 71 i 141, z których wynika, że kompetencje w tym zakresie posiada tylko i wyłącznie Minister Finansów. Kompetencji tych nie można w żadnym wypadku przypisać jednostkom samorządu terytorialnego.

Wszelkich operacji na środkach publicznych dokonywać można jedynie na podstawie stosownego upoważnienia, przez które należy rozumieć kompetencję wynikającą z przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęty został pogląd, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone lecz zasadę "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/1992).

Konkludując, jednostki samorządu terytorialnego (a więc również spółki zależne zgodnie z art. 84 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych), w świetle obecnie obowiązujących zapisów ustawy o finansach publicznych, która to w katalogu zamkniętym wymienia obowiązki i uprawnienia jednostek sektora finansów publicznych w zakresie zarządzania długiem, nie mogą zawierać kontraktów terminowych.

Ponadto, nawiązując do istoty kontraktów terminowych CIRS i IRS należy wyjaśnić, że, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na określone cele budżetowe, z zastrzeżeniem art. 85 ustawy. Z artykułu tego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego (inaczej niż Skarb Państwa) nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Z istoty kontraktów terminowych CIRS wynika, że przy tego rodzaju transakcjach przewalutowaniu podlega kwota główna należności (wartość nominalna należna w dniu zapłaty) na taką walutę, która w danym momencie charakteryzuje się najniższym oprocentowaniem. Taka operacja jednak wiąże się z tym, że w momencie spłaty wartość nominalna należności głównej po kolejnym przewalutowaniu (uwzględniając aktualny kurs), może różnić się od wartości nominalnej należnej w dniu zapłaty zapisanej w zawartej w umowie. A zatem, nawet, gdyby ustawa dopuszczała korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego z takich instrumentów (czego na dzień dzisiejszy nie czyni) to przy niezmienionym zapisie art. 85 ustawy zawarcie kontraktu CIRS nie byłoby możliwe.

Kontrakty terminowe typu IRS dotyczą tylko i wyłącznie przepływów odsetkowych a zatem nie pozostają one w sprzeczności z art. 85 ustawy o finansach publicznych. Jednakże, z uwagi na pozostałe zapisy ustawy o finansach publicznych, jednostka samorządu terytorialnego nie może również zawierać kontraktów terminowych typu IRS.

Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że zapisy ustawy o finansach publicznych w obecnie obowiązującym kształcie nie zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na zawieranie kontraktów terminowych.