Podział zamówienia na części w przypadku zamówień publicznych na roboty budowlane

Przy ustalaniu szacunkowej wartości zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane obowiązują ogólne zasady szacowania wartości zamówienia, tj. określona w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 j.t.), zwanej dalej "ustawą Pzp". Zgodnie z definicją robót budowlanych zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Pzp, należy pod tym pojęciem rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 2c lub obiektu budowlanego, a także realizację obiektu budowlanego, za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego. Przy czym, pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej lub wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną (art. 2 pkt 5d ustawy Pzp). Zakres powyższej definicji robót budowlanych jest szerszy niż zakres definicji tego pojęcia zawartej w Prawie budowlanym. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej Europejski Trybunał Sprawiedliwości) istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych (por. wyrok z dnia 27 października 2005 r. w sprawach połączonych C-187/04 i C-188/04 Komisja przeciwko Włochom). Szacując wartość robót budowlanych, niezbędnych do realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Pzp, nawet jeżeli roboty te odnoszą się do różnych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, ale składają się na jedno zamierzenie budowlane wyznaczone wspólną funkcją gospodarczą i techniczną, jaką ta inwestycja budowlana ma pełnić, zamawiający powinien dokonać łącznego szacowania, sumując wartość robót składających się na ww. zamierzenie. Przechodząc do analizy problematyki nieuprawnionego podziału zamówienia na części, należy stwierdzić, że zamawiający nie może dokonywać podziału zamówienia (zaniżać jego wartości) w taki sposób, aby na skutek ustalenia wartości dla każdej z wydzielonych części zamówienia doszło do nieuprawnionego wyłączenia stosowania przepisów ustawy Pzp, odnoszących się do zamówień o wartości powyżej określonego progu, czy też, z drugiej strony, do nieuprawnionego zastosowania przepisów odnoszących się do zamówień o wartości poniżej określonego progu. Nie jest zakazany podział jednego zamówienia na części, ale jest zakazany taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej. W powyższym kontekście szacowanie wartości zamówienia powinno być dokonywane w oparciu o takie kryteria jak: podobieństwo funkcjonalne i przedmiotowe realizowanych świadczeń, możliwość udzielenia zamówień w określonej perspektywie czasowej (ew. możliwość realizacji tych świadczeń w przewidywanym czasie np. w roku budżetowym) oraz możliwość ich wykonania przez jednego wykonawcę. Kryterium przedmiotowego podobieństwa należy odnosić przy tym nie tylko do wyodrębnienia zbliżonych przedmiotowo świadczeń, ale również do takich świadczeń, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość. Kryterium czasowe powinno prowadzić do ustalenia możliwości przewidzenia (zaplanowania) nabywania świadczeń w danym okresie, jak również do określenia perspektywy czasowej udzielenia całego zamówienia. Zastosowanie podanych wyżej kryteriów powinno umożliwić zamawiającemu ustalenie, czy przewidywane przez niego nabywanie określonych świadczeń powinno następować w ramach jednego zamówienia ze względu na ich podobieństwo lub związek funkcjonalny, czy też ma on do czynienia z odrębnymi zamówieniami. Warto również zauważyć, iż problematyka związana z podziałem zamówienia na roboty budowlane na części w ramach jednego projektu infrastrukturalnego kilku zamówień na roboty budowlane, pojawiła się na tle realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Transport, kiedy zarówno Instytucja Zarządzająca, jak i Komisja Europejska stwierdziły sztuczny podział zamówienia na części. Dotyczyło to m.in. projektu polegającego na przebudowie szeregu ulic Rzeszowa w ciągu drogi krajowej nr 4. Służby Komisji nie podzieliły stanowiska Miasta, oceniając, iż zamawiający dokonał sztucznego podziału zamówienia. Komisja uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że fizyczny przedmiot prac w siedmiu różnych sekcjach był taki sam, albowiem dotyczył przebudowy drogi; wszystkie sekcje były zlokalizowane na tym samym obszarze, ponieważ graniczą ze sobą w ciągu drogi krajowej (tworzą drogę krajową). Z tych przyczyn realizacja każdej z sekcji wymagała identycznego potencjału i doświadczenia wykonawcy. Ponadto Komisja wskazała, że przetargi obejmujące realizację pojedynczych sekcji zostały przeprowadzone przez tę samą instytucję zamawiającą, a pięć z nich zostało rozpoczętych w tym samym czasie. W konsekwencji Komisja Europejska przyjęła, że całość robót łącznie spełnia funkcje gospodarcze i techniczne odpowiadające warunkom uznania za obiekt budowlany w rozumieniu dyrektywy. Z tego względu ogłoszenie o poszczególnych przetargach powinno zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, a procedura - przeprowadzona zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Mając na uwadze przedstawione w treści przedmiotowego pisma pytania, należy przede wszystkim stwierdzić, że (przy zachowaniu ww. zasad) podstawowym kryterium, w oparciu o które zamawiający powinien dokonywać decyzji w przedmiocie sumowania wartości zamówień na roboty budowlane, jest istnienie zamierzenia budowlanego, w ramach którego planuje on wykonanie danych robót budowlanych. Wynika to z faktu, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5d ustawy Pzp przez obiekt budowlany rozumieć należy wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a zgodnie z cytowanym powyżej orzecznictwem ETS, istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do problematyki zamówień realizowanych w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE, z uwagi na wyodrębnienie źródła finansowania, zasadniczo jest możliwe oszacowanie zakresu zamówienia dla całego okresu realizacji projektu. W tej sytuacji argumentem na rzecz zakwalifikowania określonych robót budowlanych jako odrębnych zamówień nie może być brak dokumentacji projektowej, w tym kosztorysu inwestorskiego, gdy zamawiający dysponuje już szacunkową kwotą ujętą np. w studium wykonalności. Argumentem takim nie może być także okoliczność zaplanowania, że wszczęcie konkretnych procedur następować będzie w pewnych odstępach czasowych, a nie jednocześnie. Należy bowiem zauważyć, że już na etapie planowania procedur przetargowych zamawiający posiada wiedzę odnośnie przedmiotu i przewidywanej wartości zamówienia.